En referencia a la importantísima cuestión de la cuantificación de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, decíamos lo siguiente en la NOTA DE ACTUALIDAD 193 (15-10.2013):
“Es claro el precepto contenido en el artículo 24.1.a) LHL, conforme al cual: la cuantía de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local se determina, con carácter general, tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento si los bienes afectados no fuesen de dominio público. En efecto, la mera lectura del precepto permite advertir inmediatamente que el “valor de la utilidad derivada” es una magnitud que nunca puede coincidir con la constituida por el “valor del bien afectado”.
Así, el referido “valor de mercado de la utilidad derivada” opera como límite máximo de la cuantía de las tasas que se consideran, siendo ese valor o límite máximo el que ha de ponerse de manifiesto en el informe técnico-económico exigido por el artículo 25 LHL. En este contexto, cabe preguntarse: ¿cuál es el ámbito reservado a la actuación discrecional de los Entes locales? Pues bien, la respuesta la aporta el propio artículo 24.1.a) LHL, al disponer, en su inciso segundo, que las Ordenanzas fiscales pueden señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada.
Es el caso, empero, que en muchas ocasiones no se respeta el indicado límite de la actuación administrativa, especialmente en los supuestos de tasas exigidas a grandes usuarios de dominio público local, como son los pertenecientes a los sectores eléctrico, de hidrocarburos o de telecomunicaciones, supuestos esos en los que los Ayuntamientos se han acostumbrado a determinar la cuantía de las respectivas tasas en atención a criterios, si es que de criterios cabe hablar, carentes de fundamentación técnica real. Y más grave, aún, en no pocos de esos supuestos los Órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa están validando semejante actuación administrativa, amparando su inacción en la “discrecionalidad política” de la que, supuestamente, gozan los Entes locales.
Es tan alarmante la situación a la que se ha llegado, que algunos órganos jurisdiccionales están empezando a dar signos de restauración de la legalidad quebrada, caso, por ejemplo, del TSJ de Cataluña, el cual, en recientísima sentencia (STSJ de Cataluña de 13 de septiembre de 2013), se ha pronunciado en virtud de una correcta interpretación de los preceptos de aplicación al caso (arts. 24.1.a) y 25 LHL); recordando, así, la doctrina del TC en la materia (SSTC 185/1995 y 233/1999); manifestando que la discrecionalidad de que gozan los Entes locales para la determinación de las tasas que nos ocupan es meramente técnica; afirmando que la potestad reglamentaria de dichos Entes, vía Ordenanzas fiscales, está sujeta a control jurisdiccional; y aclarando que, desde luego, el valor de la utilidad derivada no puede confundirse con el del bien de dominio público de que se trate.”
Con anterioridad a la STSJ de Cataluña de 13 de septiembre de 2013 citada en el texto transcrito, este órgano jurisdiccional se había pronunciado en términos no tan claros, pronunciamientos esos algunos de los cuales fueron objeto de impugnación en casación ante el TS. Pues bien, estos recursos de casación han empezado a ser resueltos, habiendo recaído hasta la fecha cuatro sentencias, la primera de ellas la STS de 31 de octubre de 2013 (recurso de casación nº 3060/2012).
Tanto la STSJ de Cataluña de 13 de septiembre de 2013 como las mencionadas SSTS tienen por objeto la cuantificación de una tasa por el aprovechamiento especial que del dominio público municipal hacen las instalaciones de transporte de energía eléctrica, pero, más allá de las referencias específicas a ese concreto supuesto, los pronunciamientos en ellas contenidos son plenamente proyectables a todos los supuestos de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público.
Es en ese contexto, pues, en el que se debe insertar la doctrina del TS que se recoge ahora en las recientísimas SSTS, concretamente en la STS de 31 de octubre de 2013, cuya característica más destacada es que la misma resulta ser una síntesis de los pronunciamientos que el Alto Tribunal formuló, en referencia a la tasa exigida a las empresas de telefonía móvil, en las SSTS de 16 de febrero de 2009 y 15 de octubre de 2012.
En lo que aquí interesa, la parte de la STS de 31 de octubre de 2013 dedicada a la materia que nos ocupa (FD 5ª), esto es, a la cuantificación de la tasa por el aprovechamiento especial del dominio público municipal, es susceptible de ser sintetizada en torno a los siguientes pronunciamientos:
-El uso que del dominio público hacen las instalaciones de transporte de energía eléctrica, así como el que hacen las instalaciones de distribución y comercialización de dicha energía, es un aprovechamiento especial, no una utilización privativa.
-El importe del valor de mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento especial del dominio público opera como límite máximo de la cuantía de la tasa.
-El informe técnico económico previsto en el artículo 25 LHL debe justificar ese valor de mercado.
-La relación entre prestación y contraprestación se rige por el principio de equivalencia, siendo la referencia el valor de mercado de la utilidad derivada del aprovechamiento especial.
-La cuantificación de la tasa escapa a la discrecionalidad administrativa.
-Existe discrecionalidad en la elección de los criterios y parámetros a utilizar para la determinación de la cuantía de la tasa, si bien dichos criterios y parámetros deben resultar idóneos en orden a la determinación del valor de mercado de la utilidad derivada y deben aparecer justificados en el informe técnico-económico.
-Se puede tomar como criterio de partida el volumen de ingresos del sujeto pasivo, siempre que el informe técnico-económico justifique la conexión entre dicho criterio y el valor de mercado de la utilidad derivada.
-La intensidad de uso de las instalaciones de transporte de energía eléctrica es la misma que la de las instalaciones de distribución y comercialización de dicha energía.
-Ni el potencial riesgo de las instalaciones ni la afección medioambiental de éstas justifican una cuota de mayor cuantía.
-Necesidad de distinguir entre bienes de dominio público, bienes patrimoniales y bienes privados.
Vemos, en fin, cómo el TS arroja luz sobre su doctrina en materia de cuantificación de tasas por el aprovechamiento especial del dominio público, de donde la serie de SSTS iniciada con la STS de 31 de octubre de 2013 (recurso de casación nº 3060/2013) deviene en fundamental.
José Ignacio Rubio de Urquía