En la NOTA DE ACTUALIDAD 223, de 2 de septiembre de 2014, decíamos lo siguiente:
“Desde los viejos tiempos de las Contribuciones Territoriales, incluso desde antes, la delimitación entre suelo rústico y urbano ha supuesto un constante reto para el legislador, dado, principalmente, el amplio margen, o discrecionalidad si se prefiere, del que aquél ha dispuesto y sigue disponiendo a la hora de acomodar la nomenclatura de la materia a la realidad física del suelo.
Desde el mismo comienzo de la aplicación del IBI, a principios de la década de los noventa del siglo pasado, el estado de la cuestión se ha ido complicando, cada vez más, en parte por la irrupción de las Comunidades Autónomas en el ámbito del legislador urbanístico, en parte por la inconmensurable especulación sobre el suelo que tanto ha enriquecido a algunos, no pocos, y que tanta pobreza y corrupción de todo tipo, especialmente moral, ha dejado en el país.
Hasta hace bien poco, la recalificación de suelo rústico en suelo urbanizable venía siendo una especie de bendición de Dios, a pesar ello de los costes adicionales que pudiera suponer para el propietario; pero en la actualidad, con el fin de la “euforia” urbanística y el advenimiento de la “crisis económica”, las cosas han cambiado tanto que a muchos titulares de suelo se les hace cada vez más difícil soportar esos altos costes, el de un IBI urbano nada barato, por ejemplo.
Y es en ese contexto en el que cabe insertar la reciente STS de 30 de mayo de 2014 (recurso de casación en interés de la ley nº 2362/2013), por la que se confirma la STSJ de Extremadura de 26 de marzo de 2013, declaratoria ésta de la consideración de suelo rústico a efectos catastrales del suelo urbanizable carente de instrumento urbanístico de desarrollo. Así:
*Según el TSJ de Extremadura, en interpretación del artículo 7.2.b) LCI, solo es suelo urbano a efectos catastrales el considerado en el Plan General como urbanizable cuando el desarrollo de su actividad de ejecución no dependa de la aprobación del instrumento urbanístico que tiene por finalidad su ordenación detallada.
*Según el mencionado Tribunal, en interpretación del artículo 12.2.b) LS, es suelo rural el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanístico prevean o no permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización.
*Y concluye el TSJ de Extremadura: 1º. Que, “ha de acudirse a la legislación urbanística para integrar” el contenido del artículo 7.2.b) LCI, “a los efectos de calificar catastralmente un terreno como suelo urbano o como suelo rústico”. 2º. Que, “un terreno precisa, en todo caso, la aprobación del correspondiente instrumento de desarrollo para poder alcanzar la condición de suelo urbano, por lo que debe reputarse catastralmente como suelo rústico mientras no se apruebe dicho instrumento, aunque se trate de un suelo delimitado o sectorizado por el planeamiento urbanístico general”. Y 3º. Que, “no es coherente interpretar que el suelo urbanizable delimitado o sectorizado en el planeamiento general tiene la consideración catastral de suelo urbano, aunque no se haya aprobado el instrumento urbanístico de desarrollo, cuando el artículo 12.2, letra b), del TRLS, considera que está en situación de suelo rural, aquel suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización”.
Al conocer de esos pronunciamientos en interés de la ley, el TS, en la citada STS de 30 de mayo de 2014, ha sentado una importantísima doctrina, la cual es susceptible de ser resumida y sintetizada como sigue:
*Para determinar el concepto de suelo urbanizable hay que acudir a la legislación urbanística; ésta es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas; y las leyes autonómicas designan los terrenos urbanizables con denominaciones diversas.
*Hay que interpretar que el legislador estatal, en el artículo 7.2.b) LCI, ha utilizado una amplia fórmula para recoger todos los supuestos posibles que, con independencia de la concreta terminología urbanística, pueda englobar a los terrenos urbanizables .
* No cabe sostener que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que el artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes, por el contrario, hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá el carácter de rústico. Si no se aceptara esta interpretación, perdería sentido el último inciso del precepto, cuando dice que «los demás suelos de este tipo a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo», porque este momento no puede ser el momento de sectorización o delimitación del terreno urbanizable, si éste se disocia del momento de aprobación del instrumento urbanístico de desarrollo.
*Al ser el Catastro una institución de naturaleza tributaria al servicio de la gestión de tributos estatales, autonómicos y locales, la misma se incardina en la Hacienda General del artículo 149.1.14ª CE (STC 233/1999), estando la información catastral al servicio de los principios de generalidad y justicia tributaria de asignación equitativa de los recursos públicos.
*No puede desconocerse que “el régimen jurídico del derecho de propiedad configurado por la norma urbanística incide sobre la regulación tributaria y, en concreto, en la formación del Catastro y en cómo se determina el valor catastral de cada una de las parcelas que se incluyen en ese registro”.
*Es cierto que la LS (Ley 8/2008) supuso un cambio en la configuración del derecho de propiedad; y que los efectos de ese cambio se circunscriben a las valoraciones a efectos de expropiación forzosa, venta o sustitución forzosa y responsabilidad patrimonial. Ahora bien, si se desconectan completamente ambas normativas, la urbanística y la fiscal, pudiera darse el caso de valores fiscales superiores a los valores urbanísticos, siendo ello injustificable, pues obligaría al contribuyente a soportar en diversos tributos una carga superior, mientras que el inmueble resultaría comparativamente infravalorado a efectos reparcelatorios, expropiatorios y de responsabilidad patrimonial. Adicionalmente, resulta que el valor catastral no puede exceder el valor de mercado, de suerte que si la valoración catastral no recoge la realidad urbanística, podrían darse supuestos de terrenos urbanizables sectorizados no ordenados con valor catastral superior al de mercado, en infracción del principio de capacidad económica consagrado en el artículo 31.1 CE, el cual no permite valorar tributariamente un inmueble por encima de su valor de mercado, porque se estaría gravando una riqueza ficticia o inexistente.
*En consecuencia, teniendo en cuenta que las Comunidades Autónomas pueden precisar la noción de suelo urbanizable en sus respectivos ámbitos territoriales, y que los Ayuntamientos son competentes para acometer aquellas recalificaciones que estimen necesarias, la homogeneidad en la hermenéutica en los designios del artículo 7 LCI exige acudir, en caso de duda, a los criterios dimanantes de la LS, evitando las incoherencias generadas por la concurrencia de dos regulaciones tan distintas sobre una misma realidad fáctica.
*En suma, el derecho fundamental de propiedad reconocido en el artículo 33 de la Constitución se conforma por su régimen jurídico y el régimen de valoración del suelo, y tales condiciones son las reguladas en la Ley del suelo estatal, ejerciendo dicha norma una vinculación respecto del resto de normas que inciden, de uno u otro modo, en ciertos aspectos de la propiedad del suelo.
Es evidente que la consecuencia más clara y directa de la doctrina acabada de resumir se contrae a la consideración como suelo rústico a efectos catastrales de todo el suelo que, con independencia de su calificación urbanística como suelo urbanizable, esté o no incluido en sectores delimitados, carezca del correspondiente instrumento urbanístico para su desarrollo. Ahora bien, de la fundamentación en la que el TS sostiene ese claro y concreto pronunciamiento se pueden extraer otras conclusiones, incluso de mayor alcance.
Así, por ejemplo, cabe pensar que lo que nos está diciendo el TS es que la valoración administrativa del suelo, sea a efectos fiscales o a efectos urbanísticos, forma parte del régimen jurídico del derecho de propiedad, de donde no puede existir discrepancia entre el valor resultante de una u otra valoración, prevaleciendo en caso de discrepancia el valor que resulte de la norma estatal. Es tan trascendente, en fin, lo que se puede inferir de la doctrina de referencia, que de ser reiterada la misma, esperemos que queden aclaradas cuestiones tan importantes como la recién apuntada.
Sea como fuere, parece que la STS de referencia va a tener ocupada a mucha gente durante mucho tiempo. Piénsese, a este respecto, en la necesidad de recalificar catastralmente todos los terrenos que se encuentren en las mismas condiciones que las del terreno objeto del litigio, unos 900.000 casos se nos dice en la Sentencia; y piénsese en la enorme cantidad de dinero que se pondrá en juego con motivo de las devoluciones de ingresos indebidos que se deban producir.”
No andábamos demasiado desencaminados, pues poco tiempo después púsose en marcha el legislador, quien decidió actuar rápidamente por medio de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria y de la Ley del Catastro Inmobiliario, en cuyo PREÁMBULO, concretamente, en el párrafo segundo del epígrafe V de aquél, se puede leer lo siguiente:
“Se recoge el reciente criterio jurisprudencial que considera que los suelos urbanizables sin planeamiento de desarrollo detallado o pormenorizado deben ser clasificados como bienes inmuebles de naturaleza rústica y se aprueban nuevos criterios para su valoración teniendo en cuenta sus circunstancias de localización. Para agilizar y regular el cambio de clasificación de estos suelos urbanizables se adapta el régimen transitorio de la Ley y se modifica el procedimiento simplificado de valoración colectiva, lo que también permitirá en lo sucesivo adaptar con mayor agilidad los criterios de valoración contenidos en las Ponencias de valores catastrales a los cambios en las circunstancias urbanísticas de los inmuebles, sin necesidad de aprobar nuevas Ponencias.”
Y en razón a ello, el texto legal en cuestión introduce en la Ley del Catastro Inmobiliario, entre otras, las modificaciones siguientes:
1ª. Se considera suelo urbano (art. 7.2.b) LCI): “Los terrenos que tengan la consideración de urbanizables o aquellos para los que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística aprobados prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, siempre que se incluyan en sectores o ámbitos espaciales delimitados y se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, de acuerdo con la legislación urbanística aplicable».”
2ª. En orden a la valoración catastral de esos terrenos, mientras no se hayan establecido para ellos las determinaciones de ordenación detallada o pormenorizada, se dispone (disp. trans. 2ª.2 LCI) que dicha valoración catastral “se realizará mediante la aplicación de los módulos que, en función de su localización, se establezcan por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas”. A ello se añade que “En tanto se dicta dicha orden ministerial, el valor catastral del suelo de la parte del inmueble afectada por dicha clasificación y no ocupada por construcciones, será el resultado de multiplicar la citada superficie por el valor unitario obtenido de aplicar un coeficiente de 0,60 a los módulos de valor unitario de suelo determinados para cada municipio para los usos distintos del residencial o industrial, de acuerdo a los artículos 1 y 2 de la Orden EHA/3188/2006, de 11 de octubre, por la que se determinan los módulos de valoración a efectos de lo establecido en el artículo 30 y en la disposición transitoria primera del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, y por el coeficiente de referencia al mercado de 0,5”; y se concluye como sigue: “Estos criterios de valoración serán de aplicación a los inmuebles rústicos afectados a partir del primer procedimiento simplificado de valoración colectiva que se inicie con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 13/2015, de 24 de junio, de reforma de la Ley Hipotecaria aprobada por Decreto de 8 de febrero de 1946 y del texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo”.
Vemos, pues, que no estamos ante un reconocimiento legal a todos los efectos de la condición de suelo de naturaleza rústica de los terrenos de referencia, sino ante un reconocimiento meramente nominal de esa condición; y ante la creación para ellos de un régimen de valoración catastral ajeno al de los terrenos rústicos, bastante más gravoso que éste. Se trata, en suma, de una más de las muchas actuaciones poco “ortodoxas” a las que nos tiene acostumbrados el legislador catastral desde hace mucho tiempo.
José Ignacio Rubio de Urquía