Recordemos, a modo de contexto en el que se inserta la cuestión reseñada, que en los párrafos segundo y tercero del artículo 72.4 LHL se contiene una previsión de gravamen, mediante un recargo sobre el IBI, de las viviendas vacías o desocupadas, lo que se hace en los términos siguientes:
“Tratándose de inmuebles de uso residencial que se encuentren desocupados con carácter permanente, por cumplir las condiciones que se determinen reglamentariamente, los ayuntamientos podrán exigir un recargo de hasta el 50 por ciento de la cuota líquida del impuesto.
Dicho recargo, que se exigirá a los sujetos pasivos de este tributo y al que resultarán aplicable, en lo no previsto en este párrafo, sus disposiciones reguladoras, se devengará el 31 de diciembre y se liquidará anualmente por los ayuntamientos, una vez constatada la desocupación del inmueble, juntamente con el acto administrativo por el que ésta se declare.”
Y continuando con la configuración del contexto, digamos que el pronunciamiento judicial más reciente en torno al citado recargo municipal es el formulado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, establecido en Sentencia de 16 de febrero de 2015 (recurso nº 94/2014). Pues bien, la cuestión nuclear que suscita el precepto más arriba transcrito, y que deviene, consiguientemente, en el punto central de la citada STSJ de Asturias, se contrae a dilucidar si la remisión a las “condiciones que se determinen reglamentariamente” puede entenderse referida a normas reglamentarias distintas de las del Estado, autonómicas o locales, o, por el contrario, si solo puede entenderse referida a normativa estatal.
Tal cuestión se suscita, en particular, respecto de la norma reglamentaria que ha de integrar el concepto de “vivienda desocupada con carácter permanente”, considerando el TSJ de Asturias que dicha integración no le compete, ni siquiera, a la legislación autonómica en materia de vivienda, estando reservada la misma al reglamento del Estado. No podemos estar más de acuerdo con el pronunciamiento referido, pues, en nuestra opinión, las remisiones de la LHL a la norma reglamentaria lo son siempre al reglamento estatal.
De otro lado, también es nuestra opinión que el legislador estatal nunca tuvo la intención real de someter a gravamen las viviendas desocupadas, constituyendo la previsión de recargo municipal sobre el IBI establecida en el citado artículo 72.4 LHL un gran monumento a la demagogia. Sea como fuere, la cuestión no deja de complicarse, ahora con la entrada en danza de las Comunidades Autónomas, caso de Cataluña, la cual, por medio de la Ley 14/2015, de 21 de julio, acaba de crear y regular un “Impuesto sobre las viviendas vacías”, de cuya finalidad y estructura nos da idea el PREÁMBULO de la citada Ley, que se expresa como sigue:
“El derecho a la vivienda, tanto en el Estatuto de autonomía de Cataluña como en la Constitución española y en la normativa internacional –entre la que destacan el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales de las Naciones Unidas del año 1966 y la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea del año 2010–, se configura con un marcado contenido social, vinculado al libre desarrollo de la personalidad sobre la base de la dignidad humana. Y corresponde a los poderes públicos promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para que este derecho sea efectivo.
Sin embargo, en la realidad del mercado de la vivienda en Cataluña concurren, por una parte, una fuerte demanda social y, por otra, un importante stock de viviendas vacías que no se ofrecen y que perjudica gravemente el derecho de los ciudadanos al acceso a la vivienda. Además, la situación económica de los últimos años ha dificultado el acceso a la vivienda, hasta el punto de que la demanda de compra de viviendas se ha reducido a mínimos históricos y, a la vez, se ha incrementado la demanda de viviendas en alquiler a precios asequibles.
En este escenario de crisis económica, la adopción de medidas dirigidas a atender las dificultades para acceder a una vivienda o para mantenerla se ha convertido en una prioridad dentro de las políticas sociales de vivienda de la Generalidad. Así, ya la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda, previó los principios y medidas necesarios para conseguir que las viviendas desocupadas injustificadamente, en ámbitos de acreditada necesidad de viviendas, se incorporasen al mercado inmobiliario mediante técnicas de fomento, pero también mediante técnicas de intervención administrativa.
En derecho comparado y en el ámbito europeo, observamos políticas de vivienda en la línea del nuevo enfoque que se pretende en la presente ley. Así, por ejemplo, países como Francia, Reino Unido o Dinamarca tienen aprobadas medidas de carácter tributario que consideran la desocupación de la vivienda como hecho grabable; en alguno de estos países, las medidas fiscales conviven con las medidas sancionadoras.
En las descritas circunstancias y con estos precedentes, y para conseguir los principios expuestos, se crea el impuesto sobre las viviendas vacías, en ejercicio de la potestad tributaria y de la competencia exclusiva en materia de vivienda de la que es titular la Generalidad de Cataluña, de acuerdo con los artículos 137 y 202 y del Estatuto de autonomía.
Este nuevo tributo, de naturaleza directa, se configura como un impuesto que grava el incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas por el hecho de permanecer desocupadas de forma permanente. El objetivo es reducir el stock de viviendas vacías y aumentar su disposición a alquiler social. Dado su carácter extrafiscal, se prevé, además, la afectación de los ingresos a la financiación de las actuaciones protegidas en los planes de vivienda, con expresa prioridad del destino de los recursos a los municipios donde se han obtenido los ingresos.
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En cuanto a los elementos esenciales del impuesto, destaca que el hecho imponible se describe como la desocupación de una vivienda de forma permanente durante más de dos años sin causa justificada, puesto que esta desocupación afecta a la función social de la propiedad de la vivienda. Es contribuyente la persona jurídica que es su titular, y quedan fuera del impuesto, por la vía de la exención, las entidades del tercer sector de la red de viviendas de inserción. También se establecen exenciones de carácter objetivo, es decir, que tienen en cuenta la situación o determinadas circunstancias concurrentes en la vivienda.
En cuanto a los elementos cuantitativos, la base imponible queda determinada por el número total de metros cuadrados de viviendas sujetas al impuesto de que es titular el contribuyente en la fecha de devengo, que se fija en el 31 de diciembre de cada año. Para determinar la cuota íntegra del impuesto, se establece un escalado con tipos progresivos aplicables en función del número de metros cuadrados de las viviendas sujetas al impuesto. Finalmente, y en atención a la finalidad extrafiscal anteriormente descrita –es decir, la reducción del stock de viviendas vacías y el aumento del número de viviendas en alquiler social–, se establece una bonificación porcentual y progresiva aplicable sobre la cuota íntegra, de forma que se reduce la carga tributaria del contribuyente que pone parte de sus viviendas vacías en el mercado en alquiler asequible.
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Consciente el legislador catalán de que los Municipios no pueden establecer el recargo sobre el IBI hasta que el Gobierno de la Nación no apruebe el desarrollo reglamentario referido a lo largo de estas líneas, pero consciente también de que cuando ello suceda se producirá un supuesto de duplicidad entre el impuesto ahora creado y el recargo municipal, la Ley creadora de aquél se adelanta a esa circunstancia y, en su disposición adicional primera, regula la compensación a los Ayuntamientos exigida en tales supuestos por el artículo 6.3 LOFCA, estableciendo lo siguiente:
“1. A partir de la fecha en la que el Estado haya realizado el desarrollo reglamentario al que se refiere el artículo 72.4 del texto refundido de la Ley de haciendas locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y los ayuntamientos puedan establecer el recargo sobre el impuesto sobre bienes inmuebles, la Generalidad debe adoptar las medidas compensatorias o de coordinación pertinentes a favor de los ayuntamientos que efectivamente hayan aprobado dicho recargo en ordenanza municipal.
2. Las medidas compensatorias o de coordinación a las que se refiere el apartado 1 deben ajustarse a los siguientes términos:
a) Deben referirse a las viviendas vacías ubicadas en el correspondiente municipio que hayan sido efectivamente grabadas por el impuesto establecido por la presente ley, y deben tener en cuenta el importe del recargo sobre el impuesto sobre bienes inmuebles que habría grabado dichas viviendas.
b) Deben tener carácter anual y deben ser adoptadas después de la acreditación de los importes del recargo del impuesto sobre bienes inmuebles que correspondería haber aplicado a estas viviendas en el año natural en que se ha devengado el impuesto.
c) Debe establecerse por reglamento su procedimiento, términos y condiciones.”
Pues bien, he ahí otro espejo en el que pueden mirarse muchas otras Comunidades Autónomas, especialmente si se considera que el Gobierno de la Nación no parece estar por la labor de desarrollar el artículo 72.4 LHL; y si se considera, además, que el artículo 3 de la Ley catalana prevé que los recursos procedentes del Impuesto se destinen prioritariamente a los Municipios donde se obtengan los ingresos.
José Ignacio Rubio de Urquía