La Ley del Parlamento de Cataluña 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, ……. (Ley 5/2017), publicada en el DOGC nº 7340, de 30 de marzo de 2017, lleva a cabo la reforma del mencionado Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales (IGEC), a cuya nueva regulación dedica sus artículos 5 a 21, ambos inclusive.

Según resulta del “régimen transitorio para el ejercicio del 2017”, establecido en el artículo 21 Ley 5/2017, dicho ejercicio consta de dos periodos impositivos, comprendiendo el primero de ellos los días 1 de enero a 31 de marzo de 2017, y el segundo los días 1 de abril a 31 de diciembre de 2017. A este segundo periodo, que es el que aquí interesa, le es de aplicación la nueva normativa reguladora del impuesto, y en particular la parte de ésta relativa a la gestión y pago del tributo.

En relación con esa concreta materia , el apartado 1 del artículo 16 Ley 5/2017 dispone que “los sujetos pasivos del impuesto están obligados a presentar la autoliquidación del tributo y a efectuar el correspondiente ingreso entre los días 1 y 20 del mes de febrero siguiente a la fecha de devengo”, es decir, en el presente caso, entre los días 1 y 20 de febrero de 2018; y el apartado 2 del mismo artículo dispone que “el modelo de autoliquidación del impuesto debe aprobarse por orden del consejero del departamento competente en materia de hacienda”.

En orden al cumplimiento de lo así preceptuado, y en el insólito marco conformado por la activación del artículo 155 CE respecto de la Comunidad Autónoma de Cataluña, se ha dictado la Orden aprobatoria del modelo de autoliquidación en cuestión, la cual ha aparecido publicada en el BOE y en el DOGC como sigue:

-En el BOE nº 30, de 2 de febrero de 2018: “Orden HFP/86/2018, de 30 de enero, por la que se aprueba el modelo de autoliquidación 910 del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales”. Aparece firmada como sigue: “Madrid, 30 de enero de 2018.–El titular del Departamento de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda, P.S. (Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre), el Ministro de Hacienda y Función Pública, Cristóbal Montoro Romero”.

-En el DOGC nº 7550, de 2 de febrero de 2018: “Orden VEH/7/2018, de 30 de enero, por la que se aprueba el modelo de autoliquidación 910 del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales (Orden de 30 de enero, publicada en el BOE núm. 30, de 2 de febrero)”. Aparece firmada como sigue: “Madrid, 30 de enero de 2018. El titular del Departamento de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda, P.S. Cristóbal Montoro Romero. Ministro de Hacienda y Función Pública (artículo 6 del Real Decreto 944/2017)”.

Puede ser intención de algunos agentes interesados impugnar la disposición de referencia, y ello en previsión de que los mismos consideren pertinente proceder contra las autoliquidaciones del impuesto que han de practicar dentro del plazo que termina el 20 de febrero de 2018. Llegados a este punto, surgen dudas acerca del órgano de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa competente para conocer del recurso a interponer, dado que la Orden de referencia no ha sido aprobada, se ha visto, por el consejero del departamento competente en materia de hacienda según dispone el artículo 16.2 Ley 5/2017, sino por el Ministro de Hacienda y Función Pública en el marco de las medidas adoptadas al amparo del artículo 155 CE. En efecto:

-Si se considera que se está ante una disposición dictada por el titular del Departamento de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda de la Generalidad de Cataluña, la competencia para conocer del recurso correspondería a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (art. 10.1.b) LJCA).

-Si se considera que se está ante una disposición dictada por el Ministro de Hacienda y Función Pública, la competencia para conocer del recurso correspondería a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (art. 11.1.a) LJCA).

A fin de determinar cuál de los dos indicados órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es competente para conocer del posible recurso a que se viene haciendo referencia, procede examinar:

1. El “Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de octubre de 2017, por el que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución, se tiene por no atendido el requerimiento planteado al M. H. Sr. Presidente de la Generalitat de Cataluña, para que la Generalitat de Cataluña proceda al cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y a la cesación de sus actuaciones gravemente contrarias al interés general, y se proponen al Senado para su aprobación las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y para la protección del mencionado interés general” (Acuerdo del Consejo de Ministros); publicado dicho Acuerdo por Orden PRA/1034/2017, de 27 de octubre, en el BOE nº 260, de 27 de octubre de 2017.

2. “El Acuerdo del Pleno del Senado de 27 de octubre de 2017, por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución” (acuerdo del Senado); publicado dicho Acuerdo por Resolución de la Presidencia del Senado de 27 de octubre de 2017, en el BOE nº 260, de 27 de octubre de 2017.

3. El “Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, por el que se designa a órganos y autoridades encargados de dar cumplimiento a las medidas dirigidas al Gobierno y a la Administración de la Generalitat de Cataluña, autorizadas por acuerdo del Pleno del Senado, de 27-10-2017, por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155 de la Constitución” (RD 944/2017); publicado dicho Real Decreto en el BOE nº 261, de 28 de octubre de 2017.

En los tres primeros párrafos del apartado A (“Medidas dirigidas al Presidente de la Generalitat de Cataluña, al Vicepresidente y al Consejo de Gobierno”) del punto 2 del Acuerdo del Consejo de Ministros, según la redacción dada al tercero de dichos párrafos por el apartado a del punto II del Acuerdo del Senado, se establece lo siguiente:

“Se autoriza al Gobierno de la Nación a proceder al cese del Presidente de la Generalitat de Cataluña, del Vicepresidente y de los Consejeros que integran el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña.

El cese implicará la sustitución en el ejercicio de todas las funciones que estatutaria, legal y normativamente les son propias como Presidente, Vicepresidente y miembros del Consejo de Gobierno y como titulares de sus respectivos Departamentos o Consejerías.

El ejercicio de dichas funciones corresponderá al Gobierno de la Nación o a los órganos o las autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación.”

Más adelante, en el apartado E (“Medidas de carácter transversal”) del punto 2 del Acuerdo del Consejo de Ministros, según la modificación introducida por el apartado d del punto II del Acuerdo del Senado, se establece lo siguiente:

“E.1 Normativa estatal y autonómica de aplicación.

El ejercicio de las competencias, facultades y funciones que, en virtud de lo autorizado en este Acuerdo, se atribuya a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación, se ajustará a la normativa vigente, estatal o autonómica, que en cada caso resulte de aplicación.

La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados por sustitución en las funciones o competencias de los órganos de la Administración de la Generalitat de Cataluña se sujetará a las previsiones de la legislación procesal. La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados en aplicación de las medidas previstas en este Acuerdo corresponderá a los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación.”

A continuación, en el párrafo primero del apartado E3 del punto 2 del Acuerdo del Consejo de Ministros (“Publicaciones en boletines oficiales”), se establece lo siguiente:

“A fin de garantizar, con arreglo a la normativa estatal o autonómica de aplicación, la adecuada publicación de resoluciones, actos, acuerdos o disposiciones normativas, cualesquiera que fuese su rango, de naturaleza administrativa o parlamentaria, en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña o en el Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña, los órganos o autoridades que cree a tal efecto o designe el Gobierno de la Nación dispondrán de las facultades previstas en el apartado «Medidas dirigidas a la Administración de la Generalitat» de este Acuerdo.”

Y por último, en el mismo apartado E del punto 2 del Acuerdo del Consejo de Ministros se establece lo siguiente:

“E.5 Creación de órganos y designación de autoridades por el Gobierno de la Nación para el cumplimiento de las medidas.

Se habilita al Gobierno de la Nación para la creación de los órganos y el nombramiento o designación de las autoridades que sean necesarios para el ejercicio de las funciones y para el cumplimiento de las medidas contenidas en este Acuerdo.”

Como se ha visto, las medidas propuestas por el Gobierno de la Nación, con las modificaciones reseñadas, han sido aprobadas por Acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017.

Por último, el RD 944/2017 designa los órganos habilitados para la efectiva aplicación de las medidas autorizadas por el Pleno del Senado (art. 1.1 RD 944/2017); y designa, en concreto, y por lo que aquí interesa, como órganos habilitados, a “los Ministros como titulares de sus Departamentos” (art. 1.2.d) RD 944/2017).

Por su parte, el artículo 6 RD 944/2017, en referencia a “los Ministros como titulares de sus Departamentos”, faculta a éstos para “el ejercicio de las funciones y para la adopción de acuerdos, resoluciones y disposiciones que correspondan a los Consejeros, conforme a la legislación autonómica de aplicación, en la esfera específica de su actuación”, de conformidad con lo establecido en el anexo del propio RD 944/2017.

Y el punto Tercero de dicho Anexo delimita el ámbito competencial de la Generalidad respecto del que el Ministerio de Hacienda y Función Pública debe realizar las funciones que le corresponden, encontrándose en ese ámbito la competencia para aprobar el modelo de autoliquidación del IGEC que se encuentra en el fondo de esta NOTA.

Finalmente, la disposición adicional primera RD 944/2017 establece, en su párrafo primero, que “las disposiciones, actos, acuerdos y resoluciones que sean adoptados por el Consejo de Ministros y por los demás órganos habilitados en aplicación de lo establecido en este Real Decreto y que requieran de inserción en un diario oficial, se publicarán en el Boletín Oficial del Estado a los efectos de su producción de efectos y de su entrada en vigor”.

Así las cosas, el Ministro de Hacienda y Función Pública ha sido designado como órgano habilitado (Acuerdo del Consejo de Ministros, punto 2, apartados a y e5; y RD 944/2017, art. 1.1, 1.2.d) para adoptar, por sustitución, las disposiciones que proceda según el ámbito competencial de la Generalidad que le corresponden, habilitación esa que alcanza a la aprobación de las disposiciones necesarias (RD 944/2017, art. 6 y Anexo, punto Tercero).

En ejercicio, por sustitución, de esas competencias (Acuerdo del Consejo de Ministros, punto 2, apartado e5, párrafo primero) el Ministro de Hacienda y Función Pública ha aprobado el modelo de autoliquidación del nuevo IGEC previsto en el artículo 16.2 Ley 5/2017, y lo ha hecho como Orden HFP/86/2018 y como Orden VEH/7/2018; habiéndose publicado la primera de ellas en el BOE y la segunda en el DOGC (Acuerdo del Consejo de Ministros, punto 2, apartado e3, párrafo primero; y RD 944/2017, disp. ad. 1ª, párrafo primero).

Ahora bien, según se desprende del párrafo primero de la disposición adicional primera RD 944/2017, la disposición que ha surtido efectos y ha entrado en vigor, tras su publicación en el BOE, es la citada Orden HFP/86/2018.

En razón a lo hasta aquí expuesto, se está ante una Orden del Ministro de Hacienda y Función Pública dictada, como órgano habilitado para ello, por sustitución en las funciones y competencias del titular del Departamento de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda de la Generalidad de Cataluña, debidamente publicada, en aras de su efectividad y entrada en vigor, en el “Boletín Oficial del Estado”.

En consecuencia con ello, a la hora de la impugnación de la disposición de referencia, resulta de aplicación el segundo párrafo del apartado e1 del punto 2 del Acuerdo del Consejo de Ministros, en virtud del cual: “La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados por sustitución en las funciones o competencias de los órganos de la Administración de la Generalitat de Cataluña se sujetará a las previsiones de la legislación procesal. La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados en aplicación de las medidas previstas en este Acuerdo corresponderá a los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación”.

Así las cosas, forzoso es concluir que el órgano de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa competente para conocer del recurso que eventualmente se pueda interponer contra la Orden ministerial de que se trata es, según lo visto párrafos más arriba, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

Este peculiar estado de cosas puede dar lugar a situaciones más insólitas aún, valga la expresión, como la que se puede suscitar, por ejemplo, si el órgano jurisdiccional competente para conocer de los actos de aplicación del impuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, acuerda la anulación de los mismos por ilegalidad de la normativa reglamentaria reguladora del IGEC, la Orden aprobatoria del modelo de autoliquidación del impuesto, por ejemplo. En tal caso, dicho órgano jurisdiccional no podría, sin embargo, decretar la anulación de la normativa de referencia, pues tal competencia corresponde a la Audiencia nacional. Sí, es mucho lo que nos queda por ver todavía, y todo ello confuso y de consecuencias insospechables.

José Ignacio Rubio de Urquía