En los últimos tiempos, de tanto en tanto, surge por algún sitio un llamamiento a la “armonización fiscal” de las Comunidades Autónomas de régimen común, generalmente motivado por la repugnancia ideológica que causa a muchos la inaplicación total o parcial en ciertas partes del territorio nacional, especialmente en Madrid, del Impuesto sobre el Patrimonio y del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. El más reciente de esos llamamientos, que tiene visos de poder ser atendido, ha surgido con fuerza en el último mes, procede de Cataluña y ha convergido con otros procedentes de distintos territorios y de diversos ámbitos, en todos los casos con la misma excusa, la supuesta competencia desleal que supone la inaplicación total o parcial de los mencionados impuestos. Veamos, en primer lugar, qué es eso de la “armonización fiscal”.

En el modelo de organización territorial del Estado vigente hasta la promulgación de la Constitución de 1978, existía un solo régimen fiscal estatal de general y homogénea aplicación en todo el territorio nacional, con las únicas excepciones constituidas por los regímenes fiscales especiales por razones históricas, de un lado, y por los regímenes fiscales especiales por razones geográficas, de otro. Los regímenes fiscales especiales por razones históricas eran los vigentes en las provincias forales de Álava (régimen de Concierto Económico) y Navarra (régimen de Convenio Económico), mientras que los regímenes fiscales especiales por razones geográficas eran los vigentes en Ceuta y Melilla, por un lado, y el “Régimen Económico y Fiscal de Canarias”, por otro.

A partir de la promulgación de la Constitución: (i) parte del sistema tributario general del Estado pasó a formar parte del sistema tributario de las recién creadas Comunidades Autónomas, en los términos que veremos seguidamente; (ii) el régimen de Concierto Económico se mantuvo en él, desde entonces, “territorio histórico” de Álava y se restauró en los territorios históricos de Vizcaya y Guipúzcoa; (iii) el régimen de Convenio Económico se mantuvo en la, desde entonces, Comunidad Foral de Navarra; y (iv) los regímenes especiales por razones geográficas se mantuvieron en Ceuta y Melilla y en Canarias.

La irrupción, por así llamarla, de las Comunidades Autónomas en la esfera del régimen fiscal general del Estado se encauzó, principalmente, a través del sistema de cesión a aquellas de determinados tributos del Estado, cuya cesión se caracterizó originariamente por las cuatro notas siguientes: 1ª. El tributo cedido seguía siendo de titularidad del Estado; 2ª. Solo se cedía a la Comunidad Autónoma el rendimiento total o parcial del tributo en su territorio; 3ª. No eran objeto de delegación las competencias normativas sobre los tributos cedidos, que permanecían en el Estado; 4ª. Eran susceptibles de delegación a las Comunidades Autónomas las competencias en materia de gestión de los tributos cedidos.

En ese contexto, se cedieron a las Comunidades Autónomas de régimen común, que lo son todas excepto País Vasco y Navarra, el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y los conocidos como “tributos sobre el juego”, que eran y siguen siendo, en realidad, tributos de naturaleza impositiva.

Durante la primera década de vigencia del sistema de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, su aplicación se desarrolló con arreglo al esquema descrito, sin novedad sustancial alguna. El ambiente en torno a esa vía de financiación autonómica comenzó a cambiar durante la primera mitad de la década de los noventa del siglo pasado, cuando Cataluña, que en 1981 había rechazado una oferta de la UCD para ser dotada de un sistema de financiación propio semejante al régimen de Concierto económico, empezó a reclamar una reforma del sistema dirigida, principalmente, a la atribución a las Comunidades Autónomas de competencias normativas en relación a los tributos cedidos, lo que entonces se denominó “corresponsabilidad fiscal”.

El Partido Socialista, entonces en el poder, resistió la presión catalana, y fue el Partido Popular quien, cuando llegó al poder en 1996, pactó con la Generalidad la reforma del sistema, que quedó reflejada en la reforma de la LOFCA llevada a cabo por Ley Orgánica 3/1996.

En lo que aquí interesa, la esencia del cambio se plasmó en la nueva redacción que se dio al apartado 2 del artículo 19 LOFCA, cuyo párrafo primero se redactó como sigue:

“En caso de tributos cedidos, cada Comunidad Autónoma podrá asumir en los términos que establezca la Ley de Cesión de Tributos, las siguientes competencias normativas:

a) En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la regulación de tarifa y deducciones de la cuota.

b) En el Impuesto sobre el Patrimonio, la determinación de mínimo exento y tarifa.

c) En el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, la fijación de cuantía y coeficientes del patrimonio preexistente y tarifa, así como en el caso de adquisiciones “mortis causa”, las reducciones de la base imponible.

d) En el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, en la modalidad “Transmisiones Patrimoniales Onerosas”, la regulación del tipo de gravamen en las concesiones administrativas, en la transmisión de bienes inmuebles y en la constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre los mismos excepto los derechos reales de garantía; y en la modalidad “Actos Jurídicos Documentados”, el tipo de gravamen de los documentos notariales.

e) En los tributos sobre el juego, la determinación de exenciones, base imponible, tipos de gravamen, cuotas fijas, bonificaciones y devengo, así como la regulación de la gestión, liquidación, recaudación e inspección.”

Y son de tener en cuenta, asimismo, los términos en los que se redactó el párrafo segundo del mismo apartado 2, a cuyo tenor:

“En el ejercicio de las competencias normativas a que se refiere el párrafo anterior, las Comunidades Autónomas observarán el principio de solidaridad entre todos los españoles conforme a lo establecido al respecto en la Constitución; no adoptarán medidas que discriminen por razón del lugar de ubicación de los bienes, de procedencia de las rentas, de realización del gasto, de la prestación de los servicios o de celebración de los negocios, actos o hechos; y mantendrán una presión fiscal efectiva global equivalente a la del resto del territorio nacional.”

A partir de entonces, incluso después de la última reforma en la materia operada en 2009, el sistema de cesión de tributos ha evolucionado con arreglo al criterio marcado en cada Comunidad Autónoma por el poder político autonómico prevalente en cada momento, con dispar resultado, a la vista está. Desde hace algún tiempo, tal dispar resultado ha animado no pocos llamamientos a la “armonización fiscal”, el más reciente de los cuales es el mencionado más arriba, que parece haber tomado cuerpo en el último mes, o así. No deja de sorprender, dígase de paso, que quien más presionó en su día para el establecimiento de un régimen de “corresponsabilidad fiscal”, un régimen de competencia normativa autonómica sobre los tributos cedidos, Cataluña, sea ahora quien más está presionando a favor de un proceso de “armonización fiscal”, un proceso de vuelta atrás, en realidad, salvo que en el trasfondo de la actual reclamación catalana haya algo más, algo que no se nos cuenta.

Sea como fuere, y sin conocer mucho más acerca de lo que se traen entre manos el Gobierno y sus socios, procede ante todo poner la expresión “armonización fiscal” en sus justos términos, que no son otros que los de una acción que opera, con la intensidad que sea, sobre unas determinadas competencias normativas. Vista la cuestión desde esta perspectiva, nos es dado afirmar que no estamos ante una auténtica operación armonizadora, sino ante algún otro fenómeno, y ello en la medida en que la armonización de competencias autonómicas fue proscrita, prácticamente, por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 73/1983, con ocasión del enjuiciamiento de la constitucionalidad de la LOAPA.

Carece de sentido, además, mantener un sistema de competencias normativas delegadas para, acto seguido, armonizar su ejercicio por las Comunidades Autónomas. Todo apunta, pues, a que el mal llamado proceso de “armonización fiscal” que se pretende emprender va a ser, en realidad, un proceso de limitación de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en materia de tributos cedidos, más lo que se halle en el fondo de la operación política en marcha, ese algo que no se nos cuenta.

Entendiendo, y quizá sea mucho entender, que no estamos ante un elemento de una operación política más amplia y de mayor alcance, la articulación del mal llamado “proceso armonizador” pasa necesariamente por una reforma de la LOFCA, que prosperará, o no, en función de que lo permita, o no, lo que los “enterados” llaman “aritmética parlamentaria”. Quiere ello decir que el aspecto jurídico de la cuestión empieza y termina con una reforma legislativa, cuyo desarrollo y aplicación cada cual lidiará como mejor pueda y sepa.

Es el caso, empero, que, como suele suceder en casi todos los asuntos trascendentes, tampoco aquí el aspecto jurídico de la cuestión es el más importante, siéndolo el de naturaleza política subyacente, ordenado después por la norma, mero instrumento. Aun no siendo propio de estas líneas dicho aspecto político de la cuestión que nos ocupa, es de nuestro interés dejar apuntadas aquí dos ideas, a saber: 1ª. Tras la operación en marcha, disfrazada de “armonización fiscal”, subyace una causa y una finalidad exclusivamente ideológicas, propias tanto del socialismo como del comunismo; 2ª. Los supuestos perjuicios que supuestamente genera a unos territorios la inaplicación total o parcial de los impuestos patrimonial y sucesorio en otros territorios serían fácilmente neutralizables racionalizando un poco, no mucho, la disparatada política de gasto público asentada en todas partes. No estamos, en fin, ante una cuestión técnica de financiación territorial, estamos ante un asunto puramente ideológico. Es importante no dejar de insistir en esta idea.

José Ignacio Rubio de Urquía