Para su consideración por el Comité de Expertos encargado de elaborar un “Libro Blanco de la Reforma Tributaria”, el Ministerio de Hacienda ha invitado a las Comunidades Autónomas a realizar sus respectivas aportaciones, lo que la Comunidad de Madrid (CAM) ha hecho mediante un documento (DOCUMENTO) fechado el 14 de julio de 2021.

Sin entrar en el examen pormenorizado de cada uno de los informes y notas que integran las más de doscientas páginas del DOCUMENTO, la mera lectura de este permite advertir inmediatamente algunos aspectos del mismo verdaderamente llamativos, que son los que quiero reseñar aquí, casi a título meramente enunciativo.

Empiezo por dejar claramente establecida la premisa de la que parto, en el sentido de que, a mi juicio, y al contrario de lo expresamente negado por el autor de uno de los informes o notas integrantes del DOCUMENTO, el encargo realizado al mencionado Comité de Expertos tiene como objetivo principal dotar de cobertura académica a una operación netamente política, consistente esta en la reducción de competencias normativas de las Comunidades Autónomas de régimen común en relación a los tributos cedidos, por un lado, y consistente, por otro, en la articulación de una elevación generalizada de la presión fiscal por medio de tributos ya existentes, así como por medio de la creación de nuevas figuras impositivas.

En ese contexto, lo primero que llama la atención del DOCUMENTO es la escasa dimensión política de su contenido, en el que predomina la formulación de planteamientos académicos generales abstractos, sin relación a ninguna propuesta concreta de reforma fiscal. De alguna forma, pues, la CAM se ha prestado, valga la expresión, a jugar en el terreno de la pureza académica de una reforma que, además de no existir ni siquiera en fase de borrador o propuesta, solo le atañe directamente en la medida en que por medio de la misma se persiguen, en realidad, fines políticos que sí deberían ser de su inmediata preocupación.

En efecto, entiendo yo que a la CAM le debería interesar la conservación de su esfera competencial en el ámbito de los tributos cedidos, y su posible ampliación, más que el patrocinio de criterios académicos idóneos para la más adecuada reforma de este o aquel otro impuesto estatal no cedido, y de improbable cesión, no desprendiéndose del DOCUMENTO, sin embargo, tal prevalencia de un interés sobre el otro.

Llama la atención, también, la ingenuidad con la que los informes y notas del DOCUMENTO que prestan algo de atención al previsible asalto político a las competencias autonómicas en materia de tributos cedidos tratan esta cuestión, afanándose en poner de manifiesto las enormes dificultades sustantivas y procedimentales con las que se va a encontrar el Gobierno, el de la Nación, claro está, único Gobierno que se menciona en la Constitución, cuando intente llevar a cabo su propósito de lo que los asaltantes y sus socios llaman erróneamente “armonización fiscal”.

Estando como estamos, en mi opinión, por supuesto, ante una operación netamente política, no parece que los aspectos jurídicos del proceso reformista vayan a preocupar demasiado al Gobierno y demás compañeros de viaje, impresión esta que encuentra sólido fundamento en la escasa preocupación por las formas jurídicas que el uno y los otros han demostrado y demuestran cada día en el devenir de su actuación legislativa. Pero es que, además, en el caso que nos ocupa, el margen de maniobra estrictamente jurídico es verdaderamente amplio.

Así, se apunta en los informes y notas del DOCUMENTO que las pretensiones del Gobierno, en lo atinente a la “armonización” de las competencias autonómicas en materia de tributos cedidos, van a chocar con el consenso general que ha caracterizado hasta ahora los acuerdos sobre financiación autonómica; que van a requerir un acuerdo en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas; que la cesión de tributos se entiende efectuada cuando tiene lugar en virtud de precepto expreso del Estatuto correspondiente; que las referidas pretensiones no se van a poder articular por medio de una ley ordinaria; que su articulación va a requerir la aprobación de una Ley Orgánica  ……; y no sé cuántos obstáculos más.

Sin embargo, la realidad de las cosas es bien distinta, tan distinta como que casi ninguno de los obstáculos que se aducen, casi ninguno de ellos, resulta directamente de la Constitución, sino de la vigente LOFCA. Y respecto de la LOFCA, lo único que se dice en la Constitución es que “mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado” (art. 157.3 CE).

Y esa regulación del ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, en lo que aquí interesa, solo se sujeta a dos preceptos constitucionales, a saber:

-El contenido en el artículo 156.1 CE, a cuyo tenor: Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”.

-Y el contenido en el artículo 157.1.a) CE, en cuya virtud: Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado (……)”.

Así, ni el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, ni los términos del régimen de la cesión, ni la remisión a los Estatutos de autonomía, ni nada de lo conceptuado en el DOCUMENTO como obstáculo a la “armonización” de los tributos cedidos se encuentra en la Constitución, todo ello deriva directamente de la vigente LOFCA. Surgen, entonces, dos preguntas: ¿Por qué se formula tanto obstáculo procedimental al previsible asalto del Gobierno al actual “statu quo” en materia de tributos cedidos?; ¿es que la LOFCA no se puede modificar?

Claro que se puede modificar, de hecho se ha modificado en tres ocasiones, incluso se puede derogar entera, se puede sustituir por otra, se puede hacer lo que se quiera, prácticamente, siempre que se respeten los principios proclamados en el artículo 156.1 CE y se regule, efectivamente, un régimen de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas tal y como exige el artículo 157.1.a) CE.

Por lo demás, el margen de maniobra del Gobierno y sus socios en el campo jurídico es amplísimo, lo suficientemente amplio como para poder acomodar en él casi cualquiera de las pretensiones políticas que van deslizando a los medios día sí y día también. Y siendo ello así, ¿Cuál es la postura de la CAM? Pues si nos atenemos a lo que se desprende del DOCUMENTO, la postura de la CAM es la de “me opongo a la restauración efectiva en Madrid de los impuestos patrimoniales”, “me opongo a la reducción de las competencias normativas de la Comunidad en el IRPF”, “me opongo a la penalización de la Comunidad por la condición de Madrid como capital de la Nación”, “me opongo ……”.

Bien, ya nos hemos opuesto, ¿y ahora qué?; ¿cómo articulamos nuestra oposición? Mucho me temo que los argumentos plasmados en los informes y notas del DOCUMENTO no van a ser suficientes, mucho me temo que el argumentario jurídico tendrá que ser otro, otro incardinado en el fondo político de la operación cada vez más próxima. Y digo cada vez más próxima porque, en contra de lo que opina alguno de los autores del DOCUMENTO, la operación en cuestión se puede completar en pocos meses. Recuerdo que la reforma de 1996, por la que se cedió a las Comunidades Autónomas parte del IRPF y se les delegaron competencias normativas en materia de tributos cedidos, se inició en septiembre, se culminó en diciembre y comenzó a ser aplicada el 1 de enero de 1997.

Decía más arriba que en el DOCUMENTO predominan planteamientos académicos abstractos generales, sin relación a ninguna propuesta concreta de reforma tributaria, lo que viene a significar, en esencia, que es mucho lo que se puede considerar respecto de esos planteamientos, pero casi nada lo que se puede comentar en relación a la reforma supuestamente en ciernes. Aún en el caso de que tuviéramos ante nosotros, ya, una concreta propuesta de reforma fiscal que echarnos a la pluma, lo primero y casi único que a mí se me ocurriría manifestar al respecto lo ha expuesto con claridad y precisión José Félix Sanz Sanz -Universidad Complutense de Madrid-, autor de uno de los informes o notas del DOCUMENTO, quien se ha expresado como sigue:

La gestión eficaz del Presupuesto público de un país exige instrumentar procesos de toma de decisiones que permitan alcanzar un equilibrio adecuado entre gasto público, ingresos públicos y deuda pública. Optimizar el Presupuesto requiere, en consecuencia, un examen detallado tanto de los ingresos como de los gastos. Esta unicidad del Presupuesto implica que todo proceso de reforma fiscal debe partir ineludiblemente de una evaluación detallada del nivel y composición del gasto público. Una reforma fiscal que se lleve a cabo sin analizar previamente la idoneidad del nivel y la composición del gasto público que se pretende financiar, será, de partida, una reforma deficiente que generará ineficiencias adicionales al sistema económico. Esta prescripción es especialmente válida en un contexto como el actual, donde existe una imperiosa necesidad de realizar un proceso de consolidación fiscal sin precedentes. En este sentido, autores como Alesina et al. (2015) han identificado que los ajustes basados en reducciones del gasto son menos perjudiciales que los que se apoyan en el incremento de impuestos, puesto que el PIB se recupera antes –en torno a dos años–. Este tipo de ajustes, basados en la contención del gasto público, reduce la incertidumbre y genera confianza porque contribuye a que las expectativas sobre futuros aumentos de impuestos se diluyan. Por el contrario, las consolidaciones fundamentadas en elevaciones impositivas generan recesiones más largas por los efectos desincentivadores que producen sobre la inversión productiva y el empleo. Este efecto perverso de las subidas impositivas se agrava cuando los niveles de impuestos de los que se parten son elevados (Gunter et al., 2019). La mayoría de la evidencia disponible apunta también a la existencia de un efecto negativo de los impuestos sobre la innovación y el progreso técnico, con el consiguiente deterioro de la productividad (Cai et al., 2018, Gemmell et al. 2018, Romero et al 2020). Estos elevados costes sociales de la imposición son los que hacen inevitable que antes de reformar el sistema fiscal deba optimizarse el nivel y la composición del gasto público a cubrir. En este sentido, estudios como los de Fournier y Johansson (2016), Alesina, Favero y Giavazzi (2019) o Bandrés y Gadea (2019, 2020), refuerzan la idea de que la contención del gasto público es la estrategia óptima para sanear las cuentas públicas, al identificar una relación inversa entre nivel de gasto público y crecimiento. Si como propone el gobierno, la consolidación fiscal se va a basar exclusivamente en subidas impositivas, implícitamente se está asumiendo que la asignación actual del gasto público es óptima. Es decir, que no existe gasto superfluo, innecesario o prescindible, que exija su revisión, reasignación o eliminación. Lo cual es falso. Por ello, si la reforma fiscal no empieza por revisar y optimizar el gasto público será una reforma fiscal fallida.”

¿Habrá revisión del gasto público?; no parece. ¿Habrá reforma tributaria?; sin duda la habrá y, consiguientemente, será una reforma fallida, también sin duda. Pero en lo que más directamente nos concierne aquí, si los presagios acerca del sistema de cesión de tributos resultante de esa reforma se confirman, ¿qué se podrá oponer a ello más allá de academicismos? ……

José Ignacio Rubio de Urquía