La Ley 11/2021, de 9 de julio de 2021 (Ley 11/2021), publicada en el BOE 164, de 10 de julio de 2021, y de título larguísimo y farragoso, por la que se adoptan medidas de diversa naturaleza en el ámbito financiero-tributario, ha modificado, entre muchas otras normas, y en lo que aquí interesa, la regulación de la base imponible del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD) y del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD). Así explica el PREÁMBULO de la citada Ley 11/2021, en su epígrafe VII, tal modificación:

“Tanto en el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados como en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, se modifica la base imponible del impuesto, sustituyendo el valor real por valor, concepto que se equipara al valor de mercado. La determinación del valor real ha sido fuente de buena parte de litigios de estos impuestos por su inconcreción. A este respecto, el Tribunal Supremo ha manifestado que no existe un valor real, entendido este como un carácter o predicado ontológico de las cosas, y ha establecido como doctrina jurisprudencial que, cuando exista un mercado de los bienes de que se trate, el valor real coincide con el valor de mercado. Por otra parte, este mismo órgano, en recientes pronunciamientos, entre ellos la sentencia 843/2018, de 23 de mayo de 2018, ha determinado que el método de comprobación consistente en la estimación por referencia a valores catastrales, multiplicados por índices o coeficientes, que recoge la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, no es idóneo, por su generalidad y falta de relación con el bien concreto de cuya estimación se trata, para la valoración de bienes inmuebles en aquellos impuestos en que la base imponible viene determinada legalmente por su valor real, salvo que tal método se complemente con la realización de una actividad estrictamente comprobadora directamente relacionada con el inmueble singular que se someta a avalúo, lo que dificulta en gran medida la facultad comprobadora de la Administración Tributaria. Esta dificultad se añade a la ya existente respecto de otros medios de comprobación de valores, como es el caso de la que se realiza mediante dictamen de peritos, sobre la que el Tribunal Supremo exige una comprobación «in situ», con visita del inmueble en cuestión, requisito exigido en diversas sentencias, entre las que cabe citar la sentencia 5306/2015, de 26 de noviembre de 2015. Por ello, se conceptúa como base imponible de estos impuestos el valor de mercado del bien o derecho que se transmita o adquiera. Además, en aras de la seguridad jurídica, en el caso de bienes inmuebles, se establece que la base imponible es el valor de referencia previsto en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo. Esta norma se modifica en consonancia con el cambio, amparando un garantista procedimiento administrativo para el general conocimiento del valor de referencia de cada inmueble. Para el caso en que no se disponga, o no sea posible certificar dicho valor de referencia, se establece la regla alternativa para la determinación de la base imponible.”

Así, en el caso del ISD, conforme a la nueva redacción que el apartado Uno del artículo Cuarto de la Ley 11/2021 da al artículo 9 LISD (“Base imponible”), la base imponible del impuesto viene constituida, en general, por el valor de los bienes objeto de las transmisiones “mortis causa” y de las donaciones y demás transmisiones lucrativas “inter vivos”, considerándose como valor de los bienes su valor de mercado, salvo que el valor declarado por los interesados sea superior, en cuyo caso será este el que constituya la base imponible. A su vez, se entiende por valor de mercado el precio más probable por el cual podría venderse, entre partes independientes, un bien libre de cargas.

Ahora bien, tratándose de bienes inmuebles, su valor será el “valor de referencia” que tengan asignados según lo previsto en la normativa reguladora del Catastro Inmobiliario (LCI), salvo que el valor del bien inmueble declarado por los interesados sea superior al “valor de referencia”, en cuyo caso será aquel el que constituya la base imponible del impuesto. Y cuando no exista “valor de referencia” o este no pueda ser certificado por la Dirección General del Catastro, la base imponible, sin perjuicio de la comprobación administrativa, estará constituida por la mayor de las dos magnitudes siguientes: el valor declarado o el valor de mercado.

Vemos, pues, cómo el “valor de referencia” se convierte en figura principal constitutiva de la base imponible del ISD cuando este tenga por objeto transmisiones de bienes inmuebles; y vemos, también, cómo la figura “valor de referencia” es una figura propia del Catastro Inmobiliario. En concreto, la figura en cuestión tiene su regulación en la disposición final tercera LCI, la cual ha recibido nueva redacción por el apartado Ocho del artículo decimocuarto de la Ley 11/2021, a cuyo tenor:

La Dirección General del Catastro determinará de forma objetiva y con el límite del valor de mercado, a partir de los datos obrantes en el Catastro, el valor de referencia, resultante del análisis de los precios comunicados por los fedatarios públicos en las compraventas inmobiliarias efectuadas.

A este efecto, incluirá las conclusiones del análisis de los citados precios en un informe anual del mercado inmobiliario, y en un mapa de valores que contendrá la delimitación de ámbitos territoriales homogéneos de valoración, a los que asignará módulos de valor medio de los productos inmobiliarios representativos. El citado mapa se publicará en la sede electrónica de la Dirección General del Catastro.

Con el fin de que el valor de referencia de los inmuebles no supere el valor de mercado se fijará, mediante orden de la Ministra de Hacienda, un factor de minoración al mercado para los bienes de una misma clase.

Con periodicidad anual, la Dirección General del Catastro aprobará, mediante resolución, los elementos precisos para la determinación del valor de referencia de cada inmueble por aplicación de los citados módulos de valor medio y de los factores de minoración correspondientes, en la forma en la que reglamentariamente se determine.

Esta resolución se publicará por edicto en la Sede Electrónica de la Dirección General del Catastro antes del 30 de octubre del año anterior a aquel en que deba surtir efecto, previo trámite de audiencia colectiva. A este efecto, se publicará un edicto en el «Boletín Oficial del Estado» en el que se anunciará la apertura del mencionado trámite por un periodo de diez días, durante el cual los interesados podrán presentar las alegaciones y pruebas que estimen convenientes.

La citada resolución será recurrible en vía económico-administrativa, o potestativamente mediante recurso de reposición, por los interesados y en el plazo de un mes desde su publicación, sin que la interposición de la reclamación suspenda su ejecución.

En los 20 primeros días del mes de diciembre, la Dirección General del Catastro publicará en el »Boletín Oficial del Estado» anuncio informativo para general conocimiento de los valores de referencia de cada inmueble, que, al no tener condición de datos de carácter personal, podrán ser consultados de forma permanente a través de la Sede Electrónica del Catastro.”

Haciendo abstracción de cuanto de anacrónico y obsoleto tiene el universo de la valoración de bienes inmuebles por medio del Catastro, resulta curioso observar cómo los dos valores de los bienes inmuebles que se fijan a partir de ese registro -el Catastro Inmobiliario-, el “valor catastral” y el “valor de referencia”, se determinan, ambos, en función de un tercer concepto de valor, el “valor de mercado”. Así:

-En el artículo 23.3 LCI se preceptúa que “el valor catastral de los bienes inmuebles no podrá superar el valor de mercado”.

-Por su parte, en la transcrita disposición final tercera LCI se preceptúa que la Dirección General del Catastro determinará de forma objetiva y con el límite del valor de mercado, a partir de los datos obrantes en el Catastro, el valor de referencia”.

Sin embargo, no parece que exista identidad entre “valor catastral” y “valor de referencia”; y tampoco parece que el concepto de “valor de mercado” en uno y otro caso sea el mismo, lo que resulta verdaderamente difícil de entender.

Sea como fuere, tras establecer la nueva redacción del apartado 3 del artículo 9 LISD que en el caso de bienes inmuebles su valor será el “valor de referencia”, la nueva redacción de los apartados 4 y 5 del mismo artículo especifica lo siguiente:

“4. El valor de referencia solo se podrá impugnar cuando se recurra la liquidación que en su caso realice la Administración Tributaria o con ocasión de la solicitud de rectificación de la autoliquidación, conforme a los procedimientos regulados en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria.

Cuando los obligados tributarios consideren que la determinación del valor de referencia ha perjudicado sus intereses legítimos, podrán solicitar la rectificación de la autoliquidación impugnando dicho valor de referencia.

Cuando los obligados tributarios soliciten una rectificación de autoliquidación por estimar que la determinación del valor de referencia perjudica a sus intereses legítimos o cuando interpongan un recurso de reposición contra la liquidación que en su caso se le practique, impugnando dicho valor de referencia, la Administración Tributaria resolverá previo informe preceptivo y vinculante de la Dirección General del Catastro, que ratifique o corrija el citado valor, a la vista de la documentación aportada.

La Dirección General del Catastro emitirá informe vinculante en el que ratifique o corrija el valor de referencia cuando lo solicite la Administración Tributaria encargada de la aplicación de los tributos como consecuencia de las alegaciones y pruebas aportadas por los obligados tributarios.

Asimismo, emitirá informe preceptivo, corrigiendo o ratificando el valor de referencia, cuando lo solicite la Administración Tributaria encargada de la aplicación de los tributos, como consecuencia de la interposición de reclamaciones económico-administrativas.”

Este nuevo régimen del “valor de referencia” viene acompañado de su correspondiente régimen transitorio, a cuyo efecto el apartado Siete del artículo decimocuarto de la Ley 11/2021 da nueva redacción a la disposición transitoria novena LCI, del siguiente tenor:

Disposición transitoria novena. Régimen transitorio para la determinación del valor de referencia de cada inmueble.

En tanto no se apruebe el desarrollo reglamentario, la aplicación de los módulos de valor medio previstos en la disposición final tercera para la determinación del valor de referencia de cada inmueble se realizará de acuerdo con las siguientes directrices:

a) Para los bienes inmuebles urbanos, los criterios y reglas de cálculo se ajustarán a lo previsto en las normas técnicas de valoración y cuadro marco de valores del suelo y de las construcciones para determinar el valor catastral de los bienes inmuebles de naturaleza urbana.

Serán de aplicación los módulos básicos de suelo y construcción de cada municipio, que se aprueben de acuerdo con las directrices dictadas para la coordinación de valores.

Los valores de suelo de zona permitirán la reproducción de los módulos de valor medio de los productos inmobiliarios representativos en cada ámbito territorial homogéneo de valoración.

La resolución a aprobar por la Dirección General del Catastro definirá su ámbito de aplicación y concretará criterios y reglas de cálculo, módulos básicos de suelo y construcción, valores de suelo de zona y costes de construcción, así como, en su caso, campos de aplicación de coeficientes correctores.

b) Para los inmuebles rústicos sin construcciones, la resolución a aprobar por la Dirección General del Catastro definirá su ámbito de aplicación, y concretará criterios y reglas de cálculo, así como, en su caso, importes y campos de aplicación de coeficientes correctores de localización, agronómicos y socioeconómicos.

El informe anual del mercado inmobiliario al que hace referencia la disposición final tercera determinará los coeficientes correctores aplicables, así como sus importes.”

En cuanto al ITPAJD, su nuevo régimen de determinación de la base imponible, tratándose de bienes inmuebles, es sustancialmente idéntico al expuesto en relación al ISD, lo que resulta de las modificaciones introducidas por el artículo sexto de la Ley 11/2021 en la LITPAJD. En concreto:

-En el caso de la modalidad “transmisiones patrimoniales”, en general, la base imponible del impuesto viene constituida por el valor del bien transmitido o del derecho que se constituya o ceda. Ahora bien, tratándose de bienes inmuebles, su valor será el “valor de referencia”. No obstante, si el valor del bien inmueble declarado por los interesados, el precio o contraprestación pactada, o ambos son superiores a su “valor de referencia”, se tomará como base imponible la mayor de estas magnitudes. Y cuando no exista valor de referencia o este no pueda ser certificado por la Dirección General del Catastro, la base imponible, sin perjuicio de la comprobación administrativa, será la mayor de las siguientes magnitudes: el valor declarado por los interesados, el precio o contraprestación pactada o el valor de mercado. Obviamente, el régimen del “valor de referencia” es el expuesto más arriba.

-En el caso de la modalidad “operaciones societarias” o en el ámbito de la modalidad “actos jurídicos documentados”, cuando deba determinarse el valor de bienes inmuebles, se seguirán las normas establecidas al respecto para la modalidad “TRANSMISIONES PATRIMONIALES”.

Como se explica en el último párrafo del epígrafe VII del PREÁMBULO de la Ley 11/2021, “en coherencia con lo anterior -en referencia al régimen del “valor de referencia”-, “esta misma regla se añade en el Impuesto sobre el Patrimonio para los inmuebles cuyo valor haya sido determinado por la Administración en un procedimiento. También se modifica, en consonancia con lo anterior, el texto refundido de la Ley del Mercado de Valores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, a fin de suprimir las referencias del precepto al valor real en la valoración de bienes inmuebles, y sustituirlo en particular a efectos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, por el valor de referencia”. Así:

-En el caso del Impuesto sobre el Patrimonio, conforme a la nueva redacción que el artículo quinto Ley 11/2021 da al artículo 10.1 de la Ley reguladora del tributo (Ley 19/1991), los bienes de naturaleza urbana o rústica se computan, en primer lugar, “por el mayor valor de los tres siguientes: el valor catastral, el determinado o comprobado por la Administración a efectos de otros tributos o el precio, contraprestación o valor de la adquisición”. Con esta formulación, parece que rige el criterio del valor de referencia cuando el valor haya sido determinado por la Administración en un procedimiento, si bien este extremo aparece muy deficientemente explicado en el PREÁMBULO de la Ley 11/2021.

-Y en el caso del artículo 314 del Texto Refundido de la Ley del Mercado de Valores, relativo a la “exención del Impuesto sobre el Valor Añadido y del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados”, el artículo séptimo de la Ley 11/2021 le da nueva redacción con la finalidad de establecer que en los casos en que no proceda la referida exención y queden sujetas a tributación las transmisiones de valores no admitidos a negociación en un mercado secundario oficial realizadas en el mercado secundario, estas tributarán en el impuesto al que estén sujetas como transmisiones onerosas de bienes inmuebles, determinándose el valor de los bienes conforme a las reglas del ITP más arriba expuestas.

Las modificaciones que la Ley 11/2021 introduce tanto en el régimen del “valor de referencia” como en la regulación de las bases imponibles del ISD y del ITPAJD se justifican, principalmente, en razón a la necesidad de dotar a ambas cuestiones de mayor seguridad jurídica. ¿Y para conseguir ese objetivo se pone todo el “tinglado” en manos del Catastro? No sé.

José Ignacio Rubio de Urquía