Ayer, jueves 20 de enero de 2022, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid ha aprobado un “Proyecto de Ley de Defensa de la Autonomía Financiera de la Comunidad de Madrid”, que ha remitido a la Asamblea Regional para su tramitación.
No vamos a entrar en el examen del proyecto de referencia, pues con ello estaríamos colaborando con el lamentable espectáculo propagandístico de intentar pasar como ley lo que no es más que una mera proclama política. Solo decir que no se está ante una norma, pues el documento nada ordena a nadie ni se dirige a la comunidad, ciudadanía, por lo que carece completamente de cualquier valor jurídico, y nada blinda.
Es posible que el Gobierno de la CAM tenga toda la razón del mundo, es posible, pero es absolutamente cierto que su pretensión prosperará o no según el resultado que arroje el desarrollo de los mecanismos constitucionales previstos para la regulación de la financiación de las Comunidades Autónomas; cualquier otro planteamiento solo puede calificarse de engaño.
Cosa distinta es que, llegado el caso, la CAM considere que el nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, el que eventualmente se apruebe, contraviene el orden constitucional en perjuicio de Madrid, supuesto ese en el que estaría legitimada, claro está, a la interposición, ante el TC, de los recursos que tuviere por conveniente.
Dado que la proclama política a que venimos haciendo referencia representa un paso más en el ya largo proceso de dimes y diretes acerca de la mal llamada “armonización fiscal”, nos parece preferible remitirnos a lo que tuvimos ocasión de expresar al respecto en un artículo publicado en el número 150 de la revista TRIBUTOS LOCALES, correspondiente a mayo-junio 2021, el cual transcribimos seguidamente, para terminar con la transcripción, también íntegra, de la referida proclama, el llamado “Proyecto de Ley”.
Así, en el citado número 150 de TRIBUTOS LOCALES, publicamos lo siguiente:
“De la corresponsabilidad ¿a la armonización fiscal?
José Ignacio Rubio de Urquía
Inspector de Hacienda del Estado (excedente). Abogado.
Nos parece oportuno inaugurar esta nueva sección de TRIBUTOS LOCALES dedicada a la fiscalidad autonómica aludiendo al que es, sin duda, el asunto de mayor actualidad en ese ámbito, la denominada “armonización fiscal”. Pero ¿a qué se refiere la expresión “armonización fiscal” al uso?
En el modelo de organización territorial del Estado vigente hasta la promulgación de la Constitución de 1978, existía un solo régimen fiscal estatal de general y homogénea aplicación en todo el territorio nacional, con las únicas excepciones constituidas por los regímenes fiscales especiales por razones históricas, de un lado, y por los regímenes fiscales especiales por razones geográficas, de otro. Los regímenes fiscales especiales por razones históricas eran los vigentes en las provincias forales de Álava (régimen de Concierto Económico) y Navarra (régimen de Convenio Económico), mientras que los regímenes fiscales especiales por razones geográficas eran los vigentes en Ceuta y Melilla, por un lado, y el “Régimen Económico y Fiscal de Canarias”, por otro.
A partir de la promulgación de la Constitución: (i) parte del sistema tributario general del Estado pasó a formar parte del sistema tributario de las recién creadas Comunidades Autónomas, en los términos que veremos seguidamente; (ii) el régimen de Concierto Económico se mantuvo en el (desde entonces) Territorio histórico de Álava y se restauró en los Territorios históricos de Vizcaya y Guipúzcoa; (iii) el régimen de Convenio Económico se mantuvo en la (desde entonces) Comunidad Foral de Navarra; y (iv) los regímenes especiales por razones geográficas se mantuvieron en Ceuta y Melilla y en Canarias.
El régimen fiscal de las Comunidades Autónomas de régimen común, que es el que aquí interesa, tiene su marco constitucional, principalmente, en los artículos 133.2, 156 y 157 CE:
-Según dispone el artículo 133.2 CE, “Las Comunidades Autónomas (……) podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
-Por su parte, el artículo 156 CE, en su apartado 1, establece que “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”; y añade, en su apartado 2, que “Las Comunidades Autónomas podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, la gestión y la liquidación de los recursos tributarios de aquél, de acuerdo con las leyes y los Estatutos”.
-Finalmente, el artículo 157 CE, en su apartado 1, dispone que “Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales (……)”; en su apartado 2 dispone que “Las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios”; y en su apartado 3 establece que “Mediante ley orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado”.
En aplicación del transcrito artículo 157.3 CE, se promulgó la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), la cual, tras reiterar y desarrollar algo los principios constitucionales del régimen fiscal de las Comunidades Autónomas de régimen común (arts. 2 y 4), y tras enmarcar la potestad de dichas Comunidades Autónomas en materia de tributos propios -tasas, contribuciones especiales e impuestos- (arts. 6 a 9), pasó a regular el más importante cauce de irrupción, por así llamarlo, de esos entes en la esfera del régimen fiscal general estatal, esto es, el sistema de cesión a los mismos de determinados tributos del Estado (arts. 10 y 11).
Ese régimen o sistema de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas se caracterizó, originariamente, por las cuatro notas siguientes: 1ª. El tributo cedido seguía siendo de titularidad del Estado; 2ª. Solo se cedía a la Comunidad Autónoma el rendimiento total o parcial del tributo en su territorio; 3ª. No eran objeto de delegación las competencias normativas sobre los tributos cedidos, que permanecían en el Estado; y 4ª. Eran susceptibles de delegación a las Comunidades Autónomas las competencias en materia de gestión de los tributos cedidos.
En ese contexto, la LOFCA previó la posibilidad de ceder a las Comunidades Autónomas de régimen común, que lo son todas excepto País Vasco y Navarra, posibilidad esa que habría de hacerse efectiva por medio del respectivo Estatuto de Autonomía y de una Ley específica de cesión, el Impuesto sobre el Patrimonio, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones y los conocidos como “tributos sobre el juego”, que eran y siguen siendo, en realidad, tributos de naturaleza impositiva; y previó, asimismo, la cesión de la “imposición general sobre las ventas en su fase minorista” y de los “impuestos sobre consumos específicos en su fase minorista, salvo los recaudados mediante monopolios fiscales”.
Durante la primera década de vigencia del sistema de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, su aplicación se desarrolló con arreglo al esquema descrito, sin incidencia significativa alguna. El ambiente en torno a esa fuente de financiación autonómica comenzó a cambiar durante la primera mitad de la década de los noventa del siglo pasado, cuando Cataluña, que en 1981 había rechazado una oferta de la UCD para ser dotada de un sistema de financiación propio semejante al régimen de Concierto Económico, empezó a reclamar una reforma del sistema dirigida, principalmente, a la cesión del IRPF y a la atribución a las Comunidades Autónomas de competencias normativas sobre los tributos cedidos, lo que entonces se fundamentó en el principio de “corresponsabilidad fiscal”.
El Partido Socialista, entonces en el poder, resistió la presión catalana, y fue el Partido Popular quien, cuando llegó al poder en 1996, pactó con la Generalidad la reforma del sistema para el quinquenio 1997-2001, que se incorporó a la Modificación de la LOFCA llevada a cabo por Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre. La finalidad de la reforma quedó claramente plasmada en la EXPOSICIÓN DE MOTIVOS de la citada Ley Orgánica, epígrafe I, a cuyo tenor:
“El artículo 157 de la Constitución establece en su apartado 1 el marco general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, el cual, en virtud de lo previsto en el apartado 3 del mismo artículo, fue desarrollado por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).
Es, pues, la citada LOFCA el texto legal constitutivo del régimen jurídico general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, bajo cuyo amparo se han venido aprobando y aplicando sucesivos modelos desde 1980 hasta ahora.
Uno de los mecanismos integrantes del referido sistema de financiación es el constituido por el régimen de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, mecanismo éste que aparece expresamente previsto en el artículo 157.1.a) de la Constitución y que tiene su desarrollo orgánico básico en los arts. 10 y 11 de la LOFCA.
Desde la promulgación de este último texto legal, el mencionado régimen de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas ha tenido un desarrollo estable y se ha aplicado conforme a la configuración original de su marco orgánico, sin que haya sido necesario proceder a la reforma de éste.
Sin embargo, en su reunión del día 23 de septiembre de 1996, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, a propuesta del Gobierno de la Nación, ha aprobado un nuevo modelo de financiación autonómica para el quinquenio 1997-2001, uno de cuyos principios inspiradores básicos es la asunción por dichas Comunidades Autónomas de un importante nivel de corresponsabilidad fiscal efectiva.
En orden a la materialización de ese principio de corresponsabilidad fiscal efectiva, el modelo aprobado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera ha optado por hacer uso del mecanismo de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, y ello mediante la adopción de las dos medidas siguientes: en primer lugar, mediante la ampliación del ámbito de la cesión a una parte del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; en segundo lugar, mediante la atribución a las Comunidades Autónomas de ciertas competencias normativas en relación a los tributos cedidos, incluyendo la mencionada parte del impuesto citado.
(……)”
Vemos, pues, cómo en 1996 el principio de corresponsabilidad fiscal se convirtió en pieza fundamental del mecanismo de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, y vemos cómo ese principio se articuló, principalmente, a través de dos medidas: de un lado, mediante la consideración del IRPF como un tributo susceptible de cesión; de otro, mediante la delegación en las Comunidades Autónomas de ciertas competencias normativas sobre los tributos cedidos. No debieron de alzarse demasiadas voces contra el principio en cuestión, más bien todo lo contrario, pues al término del quinquenio 1997-2001, y cara al establecimiento del sistema de financiación de los Entes autonómicos para el quinquenio 2002-2006, la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, de Modificación de la LOFCA, profundizó en su alcance, tanto en lo referente al catálogo de tributos susceptibles de cesión como en lo referente a la delegación de competencias normativas. Así se expresó, en efecto, la EXPOSICIÓN DE MOTIVOS de la citada Ley Orgánica, en su epígrafe II:
“(……)
En el momento presente, ya articulado el principio de corresponsabilidad fiscal, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en su reunión de 27 de julio de 2001, también a propuesta del Gobierno de la Nación, ha aprobado una ampliación del mismo, razón por la cual resulta necesario llevar a cabo una nueva reforma de la LOFCA que dé cobertura legal a los acuerdos alcanzados.
La ampliación del principio de corresponsabilidad fiscal efectiva acordada por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas tiene lugar por dos caminos:
En primer lugar, abriendo la posibilidad de ceder a las Comunidades Autónomas nuevos tributos estatales.
En segundo término, abriendo también la posibilidad de atribuir a las Comunidades Autónomas nuevas competencias normativas en los tributos cuya cesión ya es efectiva, así como la posible asunción por ellas de competencias normativas en ciertos tributos que, de ahora en adelante, podrán ser objeto de cesión.
(……)
Con todo ello se logra la deseada «cesta de tributos», que, sin duda, contribuirá a lograr una financiación de las Comunidades Autónomas más acorde con su realidad económica y, desde luego, como antes se dijo, más corresponsable.
(……)”
Ocho años después, y trece desde la incorporación de la corresponsabilidad fiscal al mecanismo de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, el principio de referencia debía de seguir gozando de “buena prensa”, pues la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de Modificación de la LOFCA, operó una ampliación más de su alcance, en los términos que se expresan en el epígrafe IV de su PREÁMBULO, que son los siguientes:
“(……)
El Acuerdo adoptado por el Consejo de Política Fiscal y Financiera de 23 de septiembre de 1996 supuso la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de un importante nivel de corresponsabilidad fiscal, ampliando las posibilidades de cesión de tributos a una parte del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y atribuyendo a las Comunidades Autónomas algunas competencias normativas sobre los tributos cedidos. Estas modificaciones fueron incorporadas a la LOFCA mediante la Ley Orgánica 3/1996.
Posteriormente, el Acuerdo adoptado por este mismo órgano el 27 de julio de 2001, abundó en el principio de corresponsabilidad fiscal, ampliando la posibilidad de cesión a nuevas figuras impositivas (Impuesto sobre el Valor Añadido, Impuestos Especiales de Fabricación, Impuesto sobre la Electricidad, Impuesto sobre Determinados Medios de Transporte e Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos) y atribuyendo nuevas competencias normativas, dando lugar a una nueva modificación de la LOFCA por la Ley Orgánica 7/2001.
El Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas recoge importantes avances en la línea de seguir potenciando la corresponsabilidad y autonomía de las Comunidades Autónomas, de aumentar el peso de los recursos tributarios sobre el total de la financiación de las mismas, de ampliar las competencias normativas, la capacidad legal para modificar el nivel o la distribución de los recursos tributarios y la participación y colaboración en las labores de gestión tributaria.
(……)”
A partir de la inserción del principio de corresponsabilidad fiscal en el sistema de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, este fue evolucionando normalmente en función de ese principio, con arreglo, como es lógico, al criterio marcado en cada Comunidad Autónoma por el poder político autonómico prevalente en cada momento, con dispar resultado, obviamente.
En los últimos años, sin embargo, tal dispar resultado parece haber enturbiado el entorno en el que se desenvuelve la efectividad de la corresponsabilidad fiscal, lo que ha animado no pocos llamamientos a la “armonización”, el más reciente de los cuales, que tiene visos de poder ser atendido, ha surgido con fuerza el pasado otoño, procede de Cataluña y ha convergido con otros procedentes de distintos territorios y de diversos ámbitos, en todos los casos con la misma justificación, quizá excusa: la inaplicación total o parcial de los Impuestos sobre Sucesiones y Donaciones y sobre el Patrimonio, así como el ejercicio a la baja de las facultades normativas sobre el IRPF, da lugar a situaciones de competencia desleal.
No deja de sorprender, dígase de paso, que quien más presionó en su día para el establecimiento de un régimen de “corresponsabilidad fiscal”, un régimen de competencia normativa autonómica sobre los tributos cedidos, Cataluña, sea ahora quien más está presionando a favor de un proceso de “armonización fiscal”, un proceso de vuelta atrás, en realidad, si es que lo que se propugna, en verdad, es una auténtica armonización normativa. Es este un planteamiento tan inverosímil que permite sospechar que en el trasfondo de la actual reclamación catalana hay algo más, algo que no se nos cuenta.
Es posible que los aludidos llamamientos a la armonización fiscal se deban a la repugnancia ideológica que causa a muchos la inaplicación total o parcial de los impuestos supra referidos; también es posible que se deban al deseo de frenar procesos crecientes de deslocalización de personas y entidades hacia territorios de menor presión fiscal; es posible que se trate, según de quien provengan, de un simple ardid para la consecución de un “status fiscal” diferente y diferenciador; es posible, en fin, ……; casi cualquier cosa es posible, lo cierto es que nada se sabe.
Sea como fuere, y sin conocer nada acerca de lo que se esconde tras los más recientes llamamientos a la armonización fiscal, procede, ante todo, poner esta expresión, “armonización fiscal”, en sus justos términos, que no son otros que los de una acción que opera, con la intensidad que sea, sobre una diversidad de disposiciones o sobre una diversidad de competencias normativas. Vista la cuestión desde esta perspectiva, nos es dado afirmar que no estaríamos ante una auténtica operación armonizadora, en el sentido constitucional del término, sino ante algún otro fenómeno, lo que se advierte inmediatamente nada más leer el precepto constitucional dedicado a la materia, el artículo 150 CE, a cuyo tenor:
“El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.”
Para constatar que, efectivamente, no estaríamos ante un supuesto de armonización fiscal en el sentido del artículo 150.3 CE, basta con remitirnos a los términos en los que el precepto en cuestión ha sido integrado por el Tribunal Constitucional, por ejemplo, en la STC 76/1983, en cuyo FUNDAMENTO JURÍDICO 3, letra b) se puede leer lo siguiente:
“(……)
- b) Una vez acotada aquella parte del Proyecto de LOAPA la que en principio puede asignarse naturaleza armonizadora, ha de plantearse la cuestión de si el legislador puede dictar leyes de armonización en el supuesto de que disponga de otros títulos específicos previstos en la Constitución para dictar la regulación legal de que se trate. Y dado que el Proyecto de LOAPA pretende establecer preceptos que se impongan al Estado y a todas las Comunidades Autónomas, ha de tomarse como punto de referencia las posibilidades ordinarias que tiene el legislador para dictar leyes de este alcance en relación a las Comunidades con mayor nivel de autonomía.
La respuesta ha de ser negativa si se tiene en cuenta que el mencionado artículo 150.3 constituye una pieza dentro del sistema global de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, y por ello no puede ser interpretado aisladamente, sino en relación con el conjunto de normas que configuran dicho sistema. En este sentido es preciso señalar que el constituyente ha tenido ya presente el principio de unidad y los intereses generales de la Nación al fijar las competencias estatales y que es la imposibilidad de que el texto constitucional agote todos los supuestos lo que explica que la propia Constitución haya previsto la posibilidad de que el Estado incida en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, por razones de interés general, a través de la técnica armonizadora contenida en el artículo 150.3.
Desde esta perspectiva, el artículo 150.3 constituye una norma de cierre del sistema, aplicable sólo a aquellos supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa o éstos no sean suficientes para garantizar la armonía exigida por el interés general, pues en otro caso el interés que se pretende tutelar y que justificaría la utilización de la técnica armonizadora se confunde con el mismo interés general que ya fue tenido en cuenta por el poder constituyente al fijar el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Las leyes de armonización vienen a complementar, no a suplantar, las demás previsiones constitucionales.
De ello no cabe deducir, sin embargo, que la armonización prevista en el artículo 150.3 de la Constitución se refiera únicamente al ejercicio de las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, alegando -como hacen los recurrentes- que en los supuestos de competencias compartidas el Estado puede, a través de la regulación básica en la materia, tutelar directamente el interés general y conseguir la uniformidad jurídica pretendida por la Ley armonizadora. Si bien normalmente la armonización afectará a competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas, no es contrario a la Constitución que las leyes de armonización sean utilizadas cuando en el caso de competencias compartidas, se aprecie que el sistema de distribución de competencias es insuficiente para evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas produzca una desarmonía contraria al interés general de la Nación.
(……)”
Ciertamente, dado, por un lado, que en materia de tributos cedidos no estamos ante competencias propias de las Comunidades Autónomas, ni ante competencias compartidas, ni ante disposiciones dictadas en ejercicio de unas u otras, sino ante competencias del Estado delegadas en las Comunidades Autónomas y ante disposiciones dictadas en ejercicio de tal delegación competencial, y dado, por otro lado, que el Estado tiene a su alcance el mecanismo de la LOFCA para regular la delegación en las Comunidades Autónomas de esas competencias normativas, es palmario que los cada vez más frecuentes y clamorosos llamamientos a la armonización fiscal nada tienen que ver con la técnica armonizadora del artículo 150.3 CE, no son, en suma, llamamientos a un proceso armonizador en el sentido constitucional del término.
Carecería de sentido, además, mantener un sistema de competencias normativas delegadas para, acto seguido, armonizar su ejercicio por las Comunidades Autónomas. Todo apunta, pues, a que el mal llamado proceso de “armonización fiscal” que se pretende emprender va a ser, en principio, un proceso de limitación de las competencias normativas de las Comunidades Autónomas en materia de tributos cedidos, más lo que se halle en el fondo de la operación política en marcha, ese algo que no se nos cuenta.
Aun entendiendo, y quizá sea mucho entender, que no estamos ante un elemento de una operación política más amplia y de mayor alcance, la articulación del mal llamado “proceso armonizador” pasa necesariamente por una reforma de la LOFCA, que prosperará, o no, en función de que lo permita, o no, la aritmética parlamentaria. Quiere ello decir que el aspecto jurídico de la cuestión empieza y termina con una reforma legislativa, cuyo desarrollo y aplicación cada cual lidiará como mejor pueda y sepa.
Es el caso, empero, que, como suele suceder en casi todos los asuntos trascendentes, tampoco aquí el aspecto jurídico de la cuestión es el más importante, siéndolo el de naturaleza política subyacente, ordenado después por la norma, mero instrumento. Aun no siendo propio de estas líneas dicho aspecto político de la cuestión que nos ocupa, es de nuestro interés dejar apuntadas aquí dos ideas, a saber: 1ª. Tras la operación en marcha, disfrazada de “armonización fiscal”, subyace una causa y una finalidad exclusivamente ideológicas, o de oportunidad política; 2ª. Los perjuicios que supuestamente genera a unos territorios la inaplicación total o parcial en otros territorios de los impuestos patrimonial y sucesorio, así como la aplicación más reducida del IRPF, serían fácilmente neutralizables racionalizando un poco, no mucho, la disparatada política de gasto público asentada en todas partes. No estamos, en fin, ante una cuestión técnica de financiación territorial, estamos ante un asunto puramente ideológico y político: es importante no dejar de insistir en esta idea.
Respondiendo, ya, a la interrogante planteada en el título de este trabajo, no es nada aventurado afirmar que del actual “statu quo” de corresponsabilidad fiscal no se va hacia un proceso de armonización de las competencias y disposiciones dimanantes de la efectividad de ese principio, pudiéndose afirmar, por el contrario, que se va hacia un escenario distinto que todavía no se nos muestra.”
Lo aprobado ayer por el Gobierno de la CAM dice así:
“Proyecto de Ley de defensa de la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I
El artículo 156.1 de la Constitución Española dispone que «Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles».
El artículo 51 del Estatuto de Autonomía, en términos análogos, reconoce la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid de acuerdo con los principios de coordinación con las Haciendas estatal y local, en el marco de lo dispuesto en la Constitución, el Estatuto, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y demás normas de desarrollo.
De conformidad con el modelo territorial que surge de la Constitución Española, España «reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas» (artículo 2 Constitución Española), estableciendo que el ejercicio de ese derecho a la autonomía implica el acceso al autogobierno de las comunidades autónomas (artículo 143.1 Constitución Española), para lo que gozan «de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses» (artículo 137 Constitución Española). La efectividad material de ese diseño territorial solo puede entenderse con el necesario complemento instrumental que supone la garantía establecida en el artículo 156.1 Constitución Española con arreglo al cual «las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias…», y por ende con la constitucionalización de sus competencias sobre sus recursos financieros.
La autonomía, caracterizada como política desde la STC 4/1981, de 2 de febrero, tiene como correlato constitucional la imposición al Estado central de un deber de tolerar un margen político para que las Comunidades Autónomas puedan regular los recursos financieros para el ejercicio de sus competencias. A partir de ello, el único límite constitucionalizado a ese poder financiero y tributario de las Comunidades Autónomas viene establecido por «los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles» (artículo 156.1 Constitución Española); por la prohibición de «adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan un obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios» (artículo 157.2 Constitución Española); y por las exigencias del artículo 31.1 relativas a los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad y prohibición de alcance confiscatorio.
Desde sus primeros pronunciamientos en la materia, el Tribunal Constitucional puso de relieve que la autonomía financiera es un instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política (STC 179/1985, de 19 de diciembre, F.J. 3; 63/1986, de 21 de mayo, F.J. 4; 179/1987, de 12 de noviembre, F.J. 2; 183/1988, de 13 de octubre y 201/1988, de 27 de octubre, F.J. 1; 192/2000, de 13 de julio, F.J. 7; 289/2000, de 30 de noviembre, F.J. 3, entre otras muchas).
La autonomía financiera ha de garantizar unos recursos propios a las Comunidades Autónomas, así como dotarla de capacidad de decisión sobre el empleo de esos recursos.
En el actual modelo de financiación, la garantía de la autonomía financiera en su vertiente de gasto exige la libertad de los órganos de gobierno autonómicos para la distribución del gasto público dentro del marco de sus competencias, y en la vertiente del ingreso está presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal.
La corresponsabilidad fiscal en relación con las Comunidades Autónomas de régimen común se ha manifestado, esencialmente, en la cesión de competencias normativas y de gestión sobre los tributos cedidos, que han pasado de ser un instrumento a través del cual se cubrían las necesidades financieras de las Comunidades autónomas, haciendo efectivo el principio de suficiencia, a ser, al mismo tiempo, el instrumento en el que se hace residir la efectividad del principio de autonomía financiera y correlativa corresponsabilidad fiscal en la perspectiva de los ingresos. En concreto, el legislador estatal ha optado por hacer efectiva la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas de régimen común habilitando espacios normativos a las Comunidades Autónomas en el sistema tributario.
Desde este punto de vista, las competencias normativas sobre cuantificación de tributos cedidos no son un elemento más del régimen de corresponsabilidad, sino elemento central del mismo y manifestación de la autonomía, que tiene como correlato constitucional la imposición al Estado central de un deber de tolerar un margen político para que las Comunidades Autónomas puedan regular los recursos financieros para el ejercicio de sus competencias.
II
El ejercicio corresponsabilidad fiscal por parte de las Comunidades Autónomas se inicia por Acuerdo 1/96, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas para el quinquenio 1997-2001 un sistema de financiación autonómica en el que se incrementa la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas al otorgarles competencias normativas sobre tributos cedidos y competencias para gestionar y administrar dichos tributos. Se amplía la relación de tributos cedidos que recogía la Ley 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, distinguiendo entre tributos cedidos totalmente y tributos cedidos parcialmente, se reconocen capacidades normativas sobre los mismos.
El Acuerdo 2/2001, de 27 de julio, por el que se aprueba el Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común supone un nuevo avance en la corresponsabilidad fiscal. Establece como principios que el sistema de financiación debe garantizar los recursos suficientes para que las Comunidades Autónomas puedan atender adecuadamente la prestación de servicios transferidos, y disponer de autonomía para decidir sus políticas de gasto y sus políticas de ingreso; ello exige poner a disposición de las Comunidades Autónomas nuevos mecanismos financieros, ampliando la capacidad de decisión de los ya existentes, incrementando la corresponsabilidad fiscal y reduciendo el peso de las transferencias del Estado.
Tras el Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía se modifica el artículo 6.3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas para avanzar en el establecimiento de tributos propios de las Comunidades Autónomas, disminuyendo los límites que suponen los tributos estatales y locales, de tal manera, que las Comunidades Autónomas dispongan de mayor espacio para establecer esos tributos propios con capacidad recaudatoria, y así poder adoptar, con verdadera autonomía financiera, las medidas que considere convenientes para lograr los recursos necesarios para hacer frente a sus necesidades de gasto en función de las competencias asumidas.
Así, el nuevo sistema de financiación tras la aprobación de la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas incrementa la autonomía y corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas, ampliando su participación en los principales tributos cedidos, a través de mayores porcentajes en la cesión, así como de mayores competencias normativas sobre los mismos. La Comunidad de Madrid, de acuerdo con el marco establecido por la normativa estatal y el principio de corresponsabilidad fiscal, preserva con esta ley su autonomía financiera en su vertiente fiscal tanto para la determinación de los tributos propios como para el ejercicio de sus competencias normativas sobre los tributos cedidos por considerar, que el legislador estatal podrá regular mediante ley orgánica el ejercicio de competencias financieras reconocidas constitucionalmente a las Comunidades Autónomas, pero no podrá suprimirlas ni expresa ni tácitamente, a través del establecimiento de unos límites tales que anulen de hecho la capacidad de las Comunidades Autónomas para determinar, en todo, o en parte, sus recursos tributarios, conforme al contenido atribuido constitucionalmente a la autonomía financiera.
La Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias es fruto de un proceso de negociación entre el Estado y las Comunidades Autónomas en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera y plasma los ejes básicos del nuevo sistema: el incremento de la equidad y la suficiencia en la financiación de las competencias autonómicas, y el aumento de la autonomía y la corresponsabilidad fiscal.
De conformidad con dichos ejes básicos, la Comisión Mixta de Transferencias Administración del Estado-Comunidad de Madrid aprobó el Acuerdo de aceptación del nuevo Sistema de Financiación en el que se determina el alcance y condiciones de la cesión de tributos del Estado a la Comunidad de Madrid con carácter previo a su formalización en la Ley 29/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad de Madrid y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión, norma de un marcado carácter paccionado.
III
El objetivo de la presente ley es la defensa de la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid, tanto desde la vertiente de los gastos como de los ingresos, imponiendo a los poderes públicos de la Comunidad de Madrid la necesaria reacción frente a los ataques que pudiera sufrir.
Únicamente, a través del ejercicio libre de la autonomía financiera por parte de la Comunidad de Madrid puede lograrse el fin último de alcanzar y garantizar el sostenimiento del Estado de Bienestar mediante la prestación de unos servicios públicos de calidad, accesibles, que respondan con eficacia y eficiencia a las necesidades de las personas, sobre la base del principio de igualdad. Servicios que son demandados por los ciudadanos a la Administración de la Comunidad de Madrid en el ejercicio de sus derechos y libertades.
En base a los principios de la autonomía financiera se refuerzan los derechos y garantías de los ciudadanos en esta materia dotando de mayor transparencia e información sobre el ejercicio de la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid.
La presente ley se estructura en tres títulos y dos disposiciones finales.
En el título preliminar, relativo a las disposiciones generales, se establece como objeto de la ley la garantía de la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid de acuerdo con los principios de coordinación con la hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles.
En el título I se regula la autonomía de ingresos de la Comunidad de Madrid que se concreta en su capacidad para regular y ejecutar, en el marco constitucional y legalmente establecido, entre otros, sus propios tributos, los recargos sobre impuestos estatales y los impuestos cedidos por el Estado y se establecen los límites a la autonomía financiera en los ingresos.
Se regula la autonomía de gasto de acuerdo con los principios de eficiencia, eficacia y economía en el gasto público, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y se establecen los límites a la autonomía financiera en los gastos públicos.
En el título II se establecen los mecanismos de defensa de la autonomía financiera.
En las disposiciones finales se contiene una habilitación normativa al Consejo de Gobierno y la entrada en vigor de la ley que será el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.
La presente ley se adecua a los principios rectores recogidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y, conforme a ellos, establece su objeto y finalidades.
De este modo, la razón de interés general que, de acuerdo con el principio de necesidad justifica la aprobación de esta norma, es la defensa de la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid.
La ley cumple con el principio de eficacia. También se garantiza la máxima seguridad jurídica, al incorporarse la norma de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, con el fin de generar un marco normativo estable.
Esta ley respeta el principio de proporcionalidad ya que contiene la regulación imprescindible para la consecución de la finalidad pretendida.
Asimismo, se promulga respetando el principio de eficiencia, por cuanto no impone cargas innecesarias a los interesados y su formulación se asienta sobre la base de la racionalización de la gestión de los recursos públicos.
Por último, se ha cumplido el principio de transparencia puesto que se ha dado publicidad al proyecto normativo en los trámites de consulta pública y de audiencia e información públicas y con la publicación de la norma en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.
TITULO PRELIMINAR
Disposiciones generales
Artículo 1. Objeto.
El objeto de esta ley es garantizar la autonomía financiera reconocida a la Comunidad de Madrid en el artículo 156 de la Constitución Española y en el artículo 51 de su Estatuto de Autonomía.
Artículo 2. Ámbito de aplicación.
Esta ley será de aplicación a la Asamblea, al Gobierno y a la Administración de la Comunidad de Madrid, a sus organismos autónomos, empresas públicas y demás entes públicos.
Artículo 3. Autonomía financiera.
- La autonomía financiera reconocida a la Comunidad de Madrid le permite, como instrumento indispensable para la consecución de su autonomía política, el ejercicio de sus competencias en los términos previstos en su Estatuto de Autonomía.
- La autonomía financiera implica, en su vertiente de gasto, la libertad de los órganos de gobierno autonómicos para la fijación del destino y orientación del gasto público y para la cuantificación y distribución del mismo dentro del marco de sus competencias y, en su vertiente de ingresos, el reconocimiento de su capacidad para generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público.
- Para la efectividad del principio de autonomía financiera se reconoce la capacidad normativa de la Comunidad de Madrid en materia financiera y presupuestaria de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Española, el Estatuto de Autonomía, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas y en las normas de desarrollo.
Artículo 4. Principios que rigen el ejercicio de la autonomía financiera.
- La autonomía financiera de la Comunidad de Madrid para el desarrollo y ejecución de sus competencias se ejercerá de acuerdo con los principios de coordinación con la hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles.
- El ejercicio de la actividad financiera se adecuará así mismo a los principios de territorialidad, corresponsabilidad fiscal, suficiencia de recursos, lealtad institucional, estabilidad presupuestaria, eficacia, eficiencia, economía y transparencia.
TITULO I
Autonomía financiera
CAPÍTULO I
Autonomía en los ingresos
Artículo 5. Autonomía en los ingresos.
La Comunidad de Madrid en el ejercicio de su autonomía financiera, determinará el volumen y estructura de los ingresos públicos atendiendo a los gastos que necesariamente tiene que cubrir conforme a las competencias que tiene atribuidas, la situación económica y a los objetivos de política económica.
Artículo 6. Ejercicio de la autonomía financiera en los ingresos.
- La autonomía financiera de la Comunidad de Madrid en los ingresos se plasma en su capacidad para regular y ejecutar, en el marco constitucional y legalmente establecido, entre otros:
- a) Sus propios tributos.
- b) Recargos sobre impuestos estatales, en los términos que establezca la ley reguladora de los mismos.
- c) Los impuestos cedidos por el Estado.
- La autonomía financiera de la Comunidad de Madrid en los ingresos también se plasma en su capacidad para realizar operaciones de crédito, incluyendo entre las mismas, las operaciones financieras activas y pasivas.
Artículo 7. Tributos propios de la Comunidad de Madrid.
La Comunidad de Madrid, en uso del poder tributario reconocido en los artículos 133 y 157 de la Constitución Española, podrá establecer tributos propios sobre hechos imponibles no gravados por el Estado o no establecer ninguno.
Artículo 8. Recargos sobre impuestos estatales.
En el ejercicio de la autonomía financiera en relación con los recargos sobre los impuestos estatales, en los términos que establezca la ley reguladora de los mismos, la Comunidad de Madrid podrá no establecer ningún recargo.
Artículo 9. Impuestos cedidos a la Comunidad de Madrid.
- El ejercicio del poder tributario de la Comunidad de Madrid en relación con los tributos cedidos está sometido a los límites que derivan directamente de la Constitución Española como marco que define su contenido dentro del respeto a la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid.
- Sin perjuicio de lo establecido en el bloque de constitucionalidad, en la regulación sustantiva, el ejercicio de las competencias constitucionalmente reconocidas a la Comunidad de Madrid, no podrá suprimirse ni expresa ni tácitamente a través de unas limitaciones que anulen de hecho su capacidad para determinar, en todo o en parte sus recursos tributarios, conforme al contenido atribuido constitucionalmente a la autonomía financiera.
- Dado el carácter paccionado de las leyes que regulan el régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad de Madrid, así como la fijación del alcance y condiciones de dicha cesión, la aprobación de dichas leyes de cesión de tributos a la Comunidad de Madrid requerirá de aprobación previa en una Comisión Mixta de Transferencias Administración del Estado-Comunidad de Madrid.
Artículo 10. Principio de transparencia en los ingresos.
La Comunidad de Madrid, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid, garantizará la transparencia en la información sobre la actividad financiera de la Comunidad de Madrid y el funcionamiento y control de la actuación pública tributaria. A tal fin, la consejería competente en materia de Hacienda deberá:
- a) Informar a los ciudadanos madrileños de los recursos que el sistema de financiación ofrece a la Comunidad de Madrid, de la evolución del sistema de financiación, y de qué parte de los impuestos de los que integran el presupuesto de ingresos de la Comunidad de Madrid tiene como destino la solidaridad interregional.
- b) Informar a los ciudadanos madrileños del destino final de la aportación que realizan a los ingresos públicos.
- c) Informar a los ciudadanos madrileños de su situación tributaria en relación a otras comunidades autónomas o, en su caso, regiones extranjeras.
Esta información se publicará en la página web institucional de la Comunidad de Madrid, actualizándose con una periodicidad mínima anual.
Artículo 11. Límites a la autonomía financiera en los ingresos.
- El Consejo de Gobierno, como órgano competente para aprobar el proyecto de ley de presupuestos y la Asamblea de Madrid, como competente para la aprobación y control de la ley, deberán establecer sus ingresos con la estricta finalidad de cubrir los gastos necesarios para el ejercicio de sus competencias, cumpliendo escrupulosamente con el principio de corresponsabilidad fiscal. Si dichos gastos fueran inferiores a los ingresos, la Comunidad realizará las actuaciones necesarias para minorar los ingresos a fin de lograr el equilibrio de las cuentas públicas. Todo ello, sin perjuicio del necesario destino del superávit presupuestario a reducir el nivel de endeudamiento en los términos previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
- El establecimiento de nuevos tributos propios solo podrá realizarse respetando los principios de libertad de mercado, y de libre circulación y establecimiento, justificando, en todo caso, la proporcionalidad o equilibrio entre el gravamen y la finalidad pretendida.
CAPITULO II
Autonomía del gasto
Artículo 12. Autonomía del gasto público de la Comunidad de Madrid.
La Comunidad de Madrid en el ejercicio de su autonomía financiera, determinará el volumen y estructura del gasto público atendiendo al uso eficiente de los recursos necesarios para sufragar sus servicios, teniendo en cuenta la situación económica y los objetivos de política económica.
Artículo 13. Principios de eficiencia, eficacia y economía en el gasto público.
- La gestión de los recursos públicos madrileños estará orientada por los principios de eficacia, eficiencia y economía, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.
- Con la finalidad de garantizar el cumplimiento de estos principios por parte de la Comunidad de Madrid, la consejería competente en materia de Hacienda, deberá disponer de una unidad para la revisión y análisis del gasto público, el cumplimiento de los objetivos perseguidos y el análisis de los resultados obtenidos.
Artículo 14. Principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
- La política presupuestaria del sector público madrileño estará orientada al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera como garantía de crecimiento económico y creación de empleo en los términos previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril.
- Con la finalidad de garantizar el cumplimiento de este principio por parte de la Comunidad de Madrid, la consejería competente en materia de Hacienda, deberá disponer de una unidad destinada al seguimiento de la ejecución presupuestaria.
Artículo 15. Límites a la autonomía del gasto público.
El incremento del gasto público siempre deberá estar justificado y encuadrarse dentro de las competencias atribuidas a la Comunidad de Madrid.
El incremento del gasto público debe llevarse a cabo siempre con el objetivo del cumplimiento de la regla de gasto, velando porque el mismo no crezca por encima de la tendencia de la economía a medio plazo.
TITULO II
Defensa de la autonomía financiera
Artículo 16. Obligación de defensa de la autonomía financiera.
La Asamblea, los órganos superiores de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid y los órganos y entidades dependientes de estos, están obligados a defender la autonomía financiera de la Comunidad de Madrid, de tal forma que, ante cualquier agresión a la autonomía financiera constitucionalmente reconocida, deberán reaccionar con todos los mecanismos a su alcance, en la legislación nacional, europea o internacional.
Artículo 17. Mecanismos de defensa de la autonomía financiera.
- Cualquier ley, disposición normativa y acto del Estado con fuerza de ley que, previo informe de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid o, en su caso, dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, infrinja la autonomía financiera que los artículos 137, 156 y 157 de la Constitución Española reconocen a la Comunidad de Madrid será objeto de recurso de inconstitucionalidad que se interpondrá mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno conforme a lo previsto en el artículo 32.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
- Cualquier ley, disposición normativa y acto del Estado con fuerza de ley que, previo informe de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid y, en su caso, dictamen de la Comisión Jurídica Asesora de la Comunidad de Madrid, infrinja la corresponsabilidad fiscal de la Comunidad de Madrid será objeto de recurso de inconstitucionalidad en los términos previstos en el apartado anterior por lesionar la autonomía financiera que los artículos 137, 156 y 157 de la Constitución Española reconocen a la Comunidad de Madrid.
- Sin perjuicio de lo previsto en los apartados anteriores, la Comunidad de Madrid podrá, con la finalidad de evitar la interposición del recurso de inconstitucionalidad, solicitar la convocatoria de la Comisión Bilateral de cooperación de la Administración General del Estado-Comunidad de Madrid, en los términos dispuestos en el artículo 33 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.
- Cualquier actuación jurídica o de hecho que se realice por la Administración General del Estado o de otra comunidad autónoma y que infrinja las competencias de la Comunidad de Madrid en aspectos relativos a su autonomía financiera o corresponsabilidad fiscal, así como cualquier otra dirigida al examen o estudio de la modificación del régimen tributario de la Comunidad de Madrid al margen del Consejo de Política Fiscal y Financiera dará lugar, en los términos establecidos en el artículo 63 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, a la interposición de un requerimiento de incompetencia y, en caso de no ser atendido, de un conflicto positivo de competencia.
Disposición final primera. Habilitación para el desarrollo.
Se faculta al Consejo de Gobierno en el ámbito de sus competencias para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de esta ley, así como para acordar las medidas que garanticen la efectiva ejecución e implantación de la misma.
Disposición final segunda. Entrada en vigor.
La presente ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.”