En la edición del Diario Expansión de 27 de enero de 2022, se publicó un artículo, firmado por Juande Portillo, intitulado “LA JUSTICIA EXIGE A LOS MUNICIPIOS DEVOLVER IMPUESTOS COBRADOS DURANTE LOS CIERRES POR COVID”. Decía así el artículo en cuestión:

 

“IMPUESTO DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS/Jueces de Valencia, Alicante o Badajoz obligan a los ayuntamientos a reintegrar a hoteles y casinos todo el tributo local cobrado durante los periodos de clausura de la pandemia o una parte cuando se redujo aforo.

Se aplica la doctrina del Tribunal Constitucional sobre plusvalías: si no hay actividad real no se debe tributar.

El tributo arroja unos ingresos anuales de 600 millones de euros para las capitales de provincia.

El ayuntamiento valenciano avanza que plantará batalla judicial y acudirá al Tribunal Supremo.

Los ayuntamientos vieron temblar el suelo bajo sus pies el pasado octubre cuando el Tribunal Constitucional tumbó el método de cálculo del llamado impuesto de plusvalía municipal, lo que ponía en riesgo una fuente de ingresos que aporta unos 2.500 millones de euros anules a las arcas públicas. Aunque los magistrados aclararon pronto que los efectos apenas serían retroactivos salvo para causas ya judicializadas, y Hacienda no tardó en promover la aprobación de un nuevo método de cálculo que mantuviese viva esta vía de recaudación, los Ayuntamientos afrontan una nueva amenaza a su financiación: la justicia ha comenzado a exigir a los consistorios que devuelvan el Impuesto de Actividades Económicas (IAE) cobrado a los negocios durante el tiempo en el que se les obligó a cerrar por la pandemia. Basándose en la citada sentencia del Constitucional sobre la plusvalía, los jueces aducen que si no hubo actividad esta no puede ser gravada. Los fallos imponen también compensaciones parciales por los periodos de limitación de los aforos.

Así lo han ido decretando en los últimos tiempos diferentes jueces de Valencia, Alicante o Badajoz, coincidiendo en resolver favorablemente a los contribuyentes y obligando a los ayuntamientos a devolver los tributos cobrados a hoteles o casas de juego. Un precedente clave para millones de negocios en toda España que 138 administraciones locales ya han decidido pelear hasta las últimas consecuencias, lo que significa que la última palabra la tendrá el Tribunal Supremo.

El Impuesto de Actividades Económicas (IAE) es un tributo directo sobre las actividades empresariales, profesionales y artísticas que los municipios aplican sobre los negocios con una facturación superior al millón de euros anuales, aplicando una serie de tarifas y coeficientes en función de la superficie utilizada, la potencia instalada o el número de obreros desplegados. Las potestades municipales y su capacidad de bonificarlo hacen que la presión del impuesto sea muy dispar por localidades, arrojando cerca del 10% de los ingresos totales de los grandes ayuntamientos. Sin embargo, su importancia varía con en función del municipio. Así tomando como referencia los últimos datos comparables, del ejercicio 2018, recopilados por el Registro de Economistas y Asesores Fiscales (Reaf), puede comprobarse que el IAE arrojaba 130 millones de euros a las arcas del ayuntamiento de Madrid (el 5,5% del total de sus recursos); 92 millones a las de Barcelona (el 8,6% del total); 43 millones para Sevilla (donde su peso relativo se eleva al 14,8% de toda la recaudación); 28,5 millones en Zaragoza (9,5%) y 22,8millones en Valencia (6,9%), por citar aquellas donde tiene mayor importancia cuantitativa. En total, el Impuesto de Actividades Económicas arroja unos 600 millones de euros anuales a los ayuntamientos de las capitales  de provincia.

Sin embargo, las últimas resoluciones judiciales indican que podrían tener que devolver una parte relevante de los tributos cobrados en el gran confinamiento, así como durante los periodos en los que han decretado el cierre de la actividad no esencial para combatir los contagios de Covid. El primer caso en contra de los Ayuntamientos lo dictó el pasado año el Juzgado Número 2 de Badajoz, que falló a favor del Gran Casino de Extremadura declarando nulas las liquidaciones de IAE practicadas por la tesorería municipal del consistorio de Badajoz correspondientes al periodo transcurrido entre el 14 de marzo y el 7 de junio de 2020 al concluir que durante dicho periodo la empresa no pudo ejercitar su actividad; en el marco del estado de alarma, con lo que no procede someterla a gravamen por la misma. Como consecuencia, el juzgado condena al ayuntamiento a devolver a la  compañía los 59.949,87 euros que le había cobrado, más los intereses y a abonar las costas judiciales. El razonamiento del fallo se basa precisamente en la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el impuesto de plusvalía, al entender que «si cuando hay situaciones de inexistencia de incrementos  de valor no surge el hecho imponible del impuesto de plusvalía, cuando hay situaciones de inexistencia de actividad mercantil por cierre obligado de los establecimientos por disposición legislativa, no surge el hecho imponible del Impuesto  sobre Actividades Económicas durante el tiempo en que los establecimientos no podían abrir al público”.

En paralelo, ya en los últimos días, se han producido nuevas resoluciones judiciales en este sentido. De un lado, una que obliga al ayuntamiento de Alicante a devolver 84.712 euros a otro casino cerrado durante la pandemia. De otro, abriendo el frente a un sector mucho más amplio, una sentencia que condena al ayuntamiento de Valencia a resarcir a un grupo hotelero por el mismo motivo. Este último fallo fue dictado por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Valencia y condena al consistorio de dicha capital a devolver a Emprendimientos Hoteleros Valencia S.L. el IAE cobrado entre el 14 de marzo y el 21 de junio de 2020. Es más, el juzgado acepta la compensación solicitada por la empresa, los 26.888,7 euros, que incluye también el impacto de la limitación de aforo al 75% entre el 21 de junio y el 6 de noviembre, y de un tercio del aforo hasta final de aquel año. El Ayuntamiento deberá añadir intereses y  cubrir las costas.

Estos y otros fallos similares prometen animar a miles de negocios españoles a acudir a la vía judicial para recuperar los impuestos pagados. La pelea, eso sí podría alargarse. El consistorio valenciano, que acumula ya varias decenas más de reclamaciones en este sentido, ya ha avanzado que acudirá al Tribunal Supremo, presentando un recurso de casación, para tratar de contener la sangría.”

En el EDITORIAL del número 144 de la revista TRIBUTOS LOCALES, correspondiente a febrero-marzo de 2020, examinamos, entre otros problemas, el que constituye el objeto del artículo de prensa transcrito, donde dijimos:

COVID-19 y capacidad económica

José Ignacio Rubio de Urquía

Vamos a pensar, por aquello de tener ocurrencias estos días, que los tributos en general, y los tributos locales en particular, someten a gravamen siempre manifestaciones de capacidad económica cierta, sea real o potencial, y que no someten a gravamen nunca, en consecuencia, situaciones inexpresivas de esa capacidad, es decir, capacidades inexistentes, virtuales o ficticias, pues ello sería inconstitucional, y ningún Ente titular de potestad tributaria, Estado, Comunidad Autónoma, Provincia o Municipio, toleraría contar entre sus tributos propios ninguno contaminado con esa tacha, faltaría más.

En ese contexto, el COVID-19, entre otros muchos desastres, ha obligado a adoptar medidas que, en lo que aquí interesa, se han traducido en el cese inmediato, total y más o menos prolongado de gran número de actividades de todo tipo, cuyo ejercicio ha venido constituyendo la fuente de una pluralidad de manifestaciones de capacidad económica sujetas a gravamen, lo que resulta ser especialmente significativo en el ámbito de los tributos locales dada su naturaleza y estructura.

Cegadas, pues, muchas fuentes de capacidad económica sobre las que los Entes locales vienen estableciendo y exigiendo tributos propios, no es impertinente indagar acerca de si lo que han sido hasta ahora manifestaciones de capacidad económica ciertas han devenido, por efecto del cese de actividades, en situaciones inexpresivas de capacidad económica no susceptibles de gravamen; y tampoco es impertinente indagar acerca de las posibilidades de actuación en un contexto, en su caso, de capacidad económica cierta trocada en inexistente.

La determinación de la primera de las cuestiones señaladas nos lleva a rastrear el sistema tributario local, centrando la atención en los cinco impuestos municipales y, a grandes rasgos, en las dos modalidades de tasas.

A). COVID-19 y capacidad económica en el ámbito de los impuestos municipales.

a). IBI. En la medida en que el Impuesto sobre Bienes Inmuebles somete a gravamen la titularidad de dichos bienes, la capacidad económica puesta de manifiesto por la referida titularidad se mantiene cierta, pues el cese de actividades en nada ha alterado el “statu quo” hasta ahora existente en ese ámbito material.

b). IAE. Muy distintas, sin embargo, son las cosas en el ámbito del Impuesto sobre Actividades Económicas, tributo éste que somete a gravamen, precisamente, la capacidad económica que pone de manifiesto el ejercicio de dichas actividades. En consecuencia, el cese obligado de la actividad, impuesto al sujeto pasivo por causas ajenas a su esfera personal, se traduce en una pérdida efectiva de capacidad económica cierta, desaparece la capacidad económica real y/o potencial, generándose una situación inexpresiva de capacidad económica, una situación de capacidad económica inexistente, virtual o ficticia.

c). IVTM. En el ámbito del Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica, el panorama es muy similar al descrito respecto del IBI, pues aquel impuesto se configura como un tributo patrimonial que grava la titularidad de los vehículos aptos para circular por las vías públicas. No sujeta a gravamen ese tributo, pues, la circulación de los vehículos, como sí hacía su precedente vigente hasta 1988 -El “Impuesto Municipal sobre la Circulación de Vehículos”-, en cuyo caso sí habría sido posible identificar situaciones inexpresivas de capacidad económica, dado que a raíz del COVID-19 se han adoptado medidas de restricción drástica de la circulación de vehículos.

d). ICIO. Tampoco apreciamos que el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras se haya visto afectado directamente, desde la perspectiva de la capacidad económica que el tributo somete a gravamen, por las medidas adoptadas en razón al COVID-19. Es cierto que dichas medidas han supuesto el cese de determinadas obras durante algún tiempo, pero no es menos cierto que la consumación de la construcción, instalación u obra es circunstancia suficientemente expresiva de la capacidad económica cierta gravada. Conclusión diferente podría alcanzarse, quizá, en los casos en los que se pudiera acreditar que las medidas COVID-19 han impedido por sí mismas la realización de la construcción, instalación u obra, casos estos merecedores de estudio.

e). IIVTNU. Vamos a dejar tranquilo al Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, pues no es poco lo que el “pobre” ya tiene encima, bien ganado a pulso, eso sí. Solo decir que las medidas COVID-19 en nada han alterado la materialidad de la capacidad económica que pone de manifiesto la transmisión de terrenos, lo que no se debe confundir con la circunstancia, a comprobar en un futuro no lejano, de que la pandemia haya provocado un descenso del valor de dichos terrenos, como ya lo hizo la crisis de 2008.

Así las cosas, en el ámbito de los impuestos municipales, solo en el IAE advertimos grandes bolsas de capacidad económica cierta devenida en ficticia a causa de las medidas COVID-19; y advertimos la posibilidad de ese mismo fenómeno en el ICIO, pero solo en supuestos a acreditar.

B). COVID-19 y capacidad económica en el ámbito de las tasas locales.

Procedemos al rastreo a groso modo de las tasas locales en sus dos modalidades -tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público; tasas por prestación de servicios públicos o realización de actividades administrativas-, y vemos en qué casos puede haberse generado una situación de capacidad económica ficticia.

a). Tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público. Nos basta con seguir la relación abierta de supuestos recogida en el artículo 20.3 LHL, de la que, a grandes rasgos, resulta que han quedado desprovistas de capacidad económica cierta todas aquellas situaciones en las que los sujetos pasivos han visto impedido el uso del dominio público por las medidas adoptadas a causa del COVID-19.

Son especialmente significativos los supuestos de ocupación de terrenos con mesas, sillas, tribunas, tablados y otros elementos análogos; de instalación de quioscos en la vía pública; y de instalación de puestos, barracas, casetas de venta, espectáculos, atracciones o recreo.

b). Tasas por prestación de servicios públicos o realización de actividades administrativas. Podemos afirmar que, con carácter general, las medidas adoptadas a causa del COVID-19 no han determinado la suspensión de la prestación de servicios públicos ni la realización de actividades administrativas, y que en aquellos casos en los que la suspensión sí se ha producido, no se habrá exigido, lógicamente, el pago de tasa alguna. En consecuencia, y con igual carácter general, la pérdida de capacidad económica cierta solo se habrá producido en los casos en los que, habiéndose exigido el pago de la tasa, se haya dejado de prestar el servicio público o la actividad administrativa correspondiente.

Vemos, en fin, que las medidas adoptadas a causa del COVID-19 han generado situaciones inexpresivas de capacidad económica: en el ámbito del IAE, en los casos en los que se haya impedido el ejercicio de la actividad; en el ámbito del ICIO, cuando se pueda acreditar que dichas medidas han impedido por sí mismas la realización de construcciones, instalaciones u obras; en el ámbito de las tasas por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, en todas las situaciones en las que los sujetos pasivos han visto impedido el uso del dominio público; y en el ámbito de las tasas por prestación de servicios públicos o realización de actividades administrativas, en los casos en los que, habiéndose exigido el pago de la tasa, se haya dejado de prestar el servicio público o la actividad administrativa correspondiente.

Así, ante situaciones evidentes de capacidad económica cierta trocada en capacidad económica ficticia, nos cabe entrar en la segunda de las cuestiones planteadas al comienzo de estas líneas, en el sentido de cómo actuar frente a ello. Dado que el tributo entraña una relación entre dos partes, la activa y la pasiva, dicho actuar se puede considerar desde las dos perspectivas.

Desde la perspectiva del sujeto activo de la relación tributaria, corresponde al Ente impositor adoptar las medidas necesarias para evitar que los tributos en cuyos ámbitos han surgido zonas de incapacidad económica continúen operando en esas zonas. Estas medidas no pueden considerarse ayudas, sino actuaciones de restauración de la constitucionalidad en la exacción de los tributos concernidos. Junto a ellas, el Ente impositor puede adoptar, claro está, otras medidas susceptibles de ser calificadas como ayudas, que, no siendo exigencias de los principios constitucionales informantes del caso, vengan a paliar los efectos de la pandemia.

 

Desde la perspectiva del sujeto pasivo afectado, surge a favor del mismo el derecho a solicitar la inacción tributaria del Ente impositor a fin de que cese el gravamen sobre las zonas inexpresivas de capacidad económica cierta. En otro caso, el sujeto pasivo tendrá derecho a exigir de la Administración tributaria la devolución de los ingresos indebidamente realizados, siendo el problema principal en este orden la cuantificación del importe a devolver.

El COVID-19 ha abierto un pequeño-gran-boquete en las arcas municipales, que irá acompañado de mayor o menor litigiosidad dependiendo de las actuaciones de oficio que se lleven a cabo para restaurar la constitucionalidad en la exacción de los tributos locales.”

Dos años después, parece que Jueces y Tribunales empiezan a darnos la razón, a nosotros y a los contribuyentes que han reclamado o están reclamando devoluciones de ingresos indebidos.

José Ignacio Rubio de Urquía